關(guān)于銅陵市全面實(shí)施零基預(yù)算改革的政策解讀

一、改革背景及依據(jù)

（一）中央有要求。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出：加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，集中力量辦大事，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局。全面實(shí)施零基預(yù)算改革，是黨委、政府深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想在財(cái)政工作領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

（二）省里有部署。省政府印發(fā)《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》明確：從編制2023年預(yù)算起，在全省全面實(shí)施零基預(yù)算改革，打破支出固化格局，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金安排機(jī)制，增強(qiáng)黨委、政府決策部署保障能力。

（三）形勢有需要。在當(dāng)前統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，財(cái)政收支矛盾日益突出，“基數(shù)+增長”的預(yù)算分配模式開始難以適應(yīng)新形勢新要求，需要打破基數(shù)概念，一切從零出發(fā)編制預(yù)算，切實(shí)提升資金使用績效。

二、改革意義和總體考慮

全面實(shí)施零基預(yù)算改革是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認(rèn)真落實(shí)省市第十一次黨代會決策部署，牢固樹立以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政理念，堅(jiān)持有效市場與有為政府相結(jié)合，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，打破支出固化格局，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金安排機(jī)制，增強(qiáng)黨委、政府決策部署保障能力，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，為聚力打造“智造新銅都、生態(tài)幸福城”，加快建設(shè)“四創(chuàng)兩高”現(xiàn)代化幸福銅陵提供財(cái)力支撐。

三、主要任務(wù)

（一）取消支出基數(shù)。打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，以黨委、政府決策部署和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，以政府當(dāng)年可用財(cái)力為基礎(chǔ)，根據(jù)資金實(shí)際需求、項(xiàng)目輕重緩急、績效評價情況等統(tǒng)籌核定。

（二）實(shí)行清單管理。對普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的基本公共服務(wù)事項(xiàng)予以全力保障；對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)及政府投資項(xiàng)目，根據(jù)黨委、政府決策要求和財(cái)力狀況，予以分類保障；對有一定收益的建設(shè)類項(xiàng)目，通過爭取地方政府專項(xiàng)債券、市場化融資等方式籌集資金。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目儲備。牢固樹立“先謀事、再排錢”理念，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)施全生命周期管理，各級財(cái)政重點(diǎn)審核預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案可行性、支出預(yù)算合理性、績效目標(biāo)適配性。除應(yīng)急救災(zāi)、預(yù)備費(fèi)等資金外，未納入預(yù)算項(xiàng)目庫的一律不得安排預(yù)算。

四、主要內(nèi)容

（一）創(chuàng)新預(yù)算編制方式。改變“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方式，以零為基點(diǎn)，實(shí)行預(yù)算一年一定。各級預(yù)算原則上按以下順序安排：三保支出（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），地方政府債券還本付息支出，政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單確定的支出，部門必須開展的一般事業(yè)發(fā)展支出等。

（二）編制政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單。在年度預(yù)算編制過程中，圍繞黨委、政府決策部署，同步編制具有戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性的公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目三類政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單，作為相關(guān)領(lǐng)域預(yù)算安排的重要依據(jù)。政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單實(shí)行一年一定，每年根據(jù)實(shí)施情況、資金使用績效等動態(tài)調(diào)整完善。

（三）推進(jìn)財(cái)政資源統(tǒng)籌整合。改變現(xiàn)有按資金渠道分類核定預(yù)算、確定用途的管理模式。將各類預(yù)算資金、上級轉(zhuǎn)移支付及部門非財(cái)政撥款收入等，全部納入支出預(yù)算盤子，統(tǒng)籌研究預(yù)算安排意見，切實(shí)加強(qiáng)政策集成、資金統(tǒng)籌、資源集聚，破解財(cái)政資金統(tǒng)籌難的問題，增強(qiáng)重大戰(zhàn)略部署的財(cái)力保障。

（四）硬化預(yù)算約束力度。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，壓實(shí)單位主體責(zé)任，督促預(yù)算單位進(jìn)一步編實(shí)部門預(yù)算，編細(xì)項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)案，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制內(nèi)容的完整度和真實(shí)性，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果更加規(guī)范準(zhǔn)確。

（五）深化配套制度改革。進(jìn)一步完善績效指標(biāo)體系，推進(jìn)事前評估，將績效管理實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程；深化專項(xiàng)資金管理改革，建立健全專項(xiàng)資金設(shè)立、退出評估制度；加快推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算管理中的重要支撐作用，增強(qiáng)預(yù)算安排的合理性。

五、改革亮點(diǎn)——政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單方面

（一）什么是清單

政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單，從形式上看，是對所有預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)歸類，便于更加完整地反映黨委政府重要決策事項(xiàng)。從運(yùn)用上看，是項(xiàng)目預(yù)算編制的重要依據(jù)。

1.政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單，是指各領(lǐng)域主管部門圍繞中央、省、市委市政府決策部署和年度重點(diǎn)工作任務(wù)，謀劃儲備的戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性政府年度重點(diǎn)項(xiàng)目。

2.政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單是部門預(yù)算安排的重要依據(jù)，各部門負(fù)責(zé)根據(jù)清單涵蓋范圍和基本條件，全面梳理整合預(yù)算項(xiàng)目，聚集支持保障清單所列事項(xiàng)。除“三?！?、地方政府債券還本付息支出及必須的其他運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，原則上做到“清單之外無項(xiàng)目、項(xiàng)目之外無預(yù)算”。

（二）清單怎么分

1.公共服務(wù)事項(xiàng)清單。主要包括教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托幼、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會救助、文化體育、優(yōu)軍服務(wù)以及市委市政府確定的其他重大公共服務(wù)事項(xiàng)。市級財(cái)政主要保障普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的基本公共服務(wù)事項(xiàng)。

主要為基本民生事項(xiàng)，初步梳理包括幼、學(xué)、勞、老、病、弱、住“七有”領(lǐng)域，優(yōu)軍服務(wù)，文體服務(wù)等。

2.產(chǎn)業(yè)扶持事項(xiàng)清單。主要是圍繞市委市政府確定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和“四個倍增”行動，整合納入2023年市級涉企財(cái)政專項(xiàng)資金扶持范圍的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目。對采用融資擔(dān)保、貼息引導(dǎo)、政府采購等市場化方式支持的，優(yōu)先納入財(cái)政保障的產(chǎn)業(yè)扶持清單。

主要為工業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)四項(xiàng)涉企資金等。

3.重點(diǎn)建設(shè)事項(xiàng)清單。主要是圍繞市委市政府及上級部門批準(zhǔn)的投資計(jì)劃，在交通、水利、農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)、政務(wù)信息化等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。市級財(cái)政主要保障歸屬社會事業(yè)的公益性項(xiàng)目，有一定收益項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過地方政府專項(xiàng)債券、市場化融資等方式籌集建設(shè)資金。

主要為政府投資社會事業(yè)基建項(xiàng)目、政務(wù)信息化項(xiàng)目等。

（三）清單怎么編

各預(yù)算單位為清單編制主體，需要單位各業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門協(xié)力合作、共同編制；市財(cái)政局負(fù)責(zé)牽頭組織，在內(nèi)部科室分工中由預(yù)算科牽頭抓總，社?？?、企業(yè)科、經(jīng)建科分別牽頭組織公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、重點(diǎn)建設(shè)三個清單編制。

編制步驟與部門預(yù)算同步開展：

1. 組織申報(bào)。各部門對照政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單相關(guān)領(lǐng)域和項(xiàng)目基本條件，全面梳理下一預(yù)算年度必須執(zhí)行的重大政策和重點(diǎn)工作任務(wù)，對申請納入市級政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單的事項(xiàng)，編制發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南，面向縣區(qū)、市場主體或有關(guān)單位征集項(xiàng)目，并根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和按照輕重緩急排序后初審后報(bào)送市財(cái)政局。

2. 評審論證。市財(cái)政局對部門申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行初審，對符合支持領(lǐng)域和基本條件、基本要素齊全的項(xiàng)目組織開展公開評審論證。

3. 競爭排序。市財(cái)政局將評審結(jié)果反饋各部門后，各部門對通過評審的項(xiàng)目組織開展競爭排序，并根據(jù)競爭排序結(jié)果，編制政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)建議清單，于預(yù)算“一上”編審階段報(bào)市財(cái)政局。對單個部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，由主管部門會同市財(cái)政局進(jìn)行排序；多部門共同參與的領(lǐng)域，由牽頭部門會同市財(cái)政局及其他職能部門，進(jìn)行跨部門排序。

4. 財(cái)政審核。市財(cái)政局根據(jù)各部門報(bào)送的政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)建議清單，結(jié)合可用財(cái)力情況和預(yù)算支出政策等因素，審核下達(dá)政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)總體預(yù)算控制數(shù)及分領(lǐng)域預(yù)算控制數(shù)。

5. 公示公開。各部門在市財(cái)政局下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)范圍內(nèi)，會同市財(cái)政局按照競爭排序情況進(jìn)一步調(diào)整完善建議清單，提出擬安排的重點(diǎn)保障事項(xiàng)和具體支持項(xiàng)目，進(jìn)一步細(xì)化績效目標(biāo)及政府采購計(jì)劃后，在規(guī)定期限內(nèi)向社會公示。

6. 報(bào)批下達(dá)。各部門根據(jù)公示情況及反饋意見處理結(jié)果進(jìn)一步修改完善政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)建議清單，于預(yù)算“二上”編審階段報(bào)送市財(cái)政局。市財(cái)政局匯總審核形成專題報(bào)告，提交市委市政府審定，報(bào)市人大審批，于預(yù)算“二下”階段隨部門預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)各部門。

六、保障措施

（一）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級各部門要充分認(rèn)識實(shí)施零基預(yù)算改革的重要意義，把實(shí)施零基預(yù)算改革工作作為優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化協(xié)同配合，確保改革工作有序?qū)嵤?、取得?shí)效。

（二）強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各級財(cái)政部門牽頭零基預(yù)算改革工作，加強(qiáng)對預(yù)算部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，改進(jìn)預(yù)算審核方式，完善配套制度。各預(yù)算部門是零基預(yù)算實(shí)施主體，要切實(shí)轉(zhuǎn)變預(yù)算編制和執(zhí)行理念，加強(qiáng)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)改革任務(wù)。

（三）強(qiáng)化智慧治理。完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，規(guī)范各級預(yù)算管理要素、業(yè)務(wù)流程和控制規(guī)則，加快大數(shù)據(jù)智能化開發(fā)利用，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、共享共用，實(shí)現(xiàn)資金來源去向全程留痕、可追溯，為全面實(shí)施零基預(yù)算改革提供有效支撐。

解讀機(jī)關(guān)：（銅陵市財(cái)政局）
咨詢科室：（預(yù)算科）
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