【開門修法 集思廣益】修訂政府采購法是夯實全國統(tǒng)一大市場建設的制度根基
欄目：業(yè)務交流
發(fā)布時間：2022-08-09
原創(chuàng) 成協(xié)中 中國政府采購報 2022-08-09 16:09 發(fā)表于北京 建設全國統(tǒng)一大市場，既是我國持續(xù)深化經濟體制改革，完善社會主義市場經濟體制的必然要求，又是我國進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措。2022年4月10日發(fā)布的《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）從全局和戰(zhàn)略高度明確了加快推進全國統(tǒng)一大市場建設的總體要求、主要目標和重點任務，為今后一個時期建設全國統(tǒng)一大市場提供了行動綱領。政府采購市場是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分。全國統(tǒng)一大市場的建設，不僅對于提升政府采購市場的開放程度、競爭水平具有直接的促進和推動作用，而且對于當下《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的修訂完善也具有顯著的指導意義。最新公布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），不僅全面落實了深化政府采購制度改革的精神和要求，而且深入貫徹《意見》提出的目標和任務。《政府采購法》的修改，不僅對于完善政府采購制度具有根本的制度建設意義，而且對于夯實全國統(tǒng)一大市場建設的制度根基具有重要的保障和示范意義。政府采購市場是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分。在發(fā)達國家，政府采購市場一般占到一國GDP的比重10—15%。根據財政部公開的數(shù)據，2019年全國政府采購規(guī)模為33067.0億元，較上年減少2794.4億元，下降7.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%。2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，較上年增加3903.6億元，增長11.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%。盡管與發(fā)達國家相比，我國的政府采購市場的規(guī)模和質量還有待進一步提升，但就經濟體量和整體規(guī)模來看，其對于國民經濟的影響絕對不容小覷。全國大市場的統(tǒng)一程度和競爭程度，直接影響政府采購市場本身的競爭范圍和程度。實踐中，政府采購市場經常因為來自采購人和市場主體的不當限定而被人為分割，不但妨礙政府采購市場本身的開放和公平，也會導致相關市場競爭扭曲。政府采購規(guī)模的進一步擴大和質量的進一步提升，亟需建立高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。全國統(tǒng)一大市場的建設，也離不開政府采購市場本身的開放與公平。基于政府采購市場在全國統(tǒng)一大市場中的基礎性、示范性地位，《意見》對于政府采購市場的統(tǒng)一性提出了明確要求?！兑庖姟返谄邨l二十六款專門提出，持續(xù)清理招標采購領域違反統(tǒng)一市場建設的規(guī)定和做法，從正反兩個方面對于招標投標和政府采購的統(tǒng)一市場提出了明確要求。一方面，制定招標投標和政府采購制度規(guī)則要嚴格按照國家有關規(guī)定進行公平競爭審查、合法性審核；另一方面，招標投標和政府采購中嚴禁違法限定或者指定特定的專利、商標、品牌、零部件、原產地、供應商，不得違法設定與招標采購項目具體特點和實際需要不相適應的資格、技術、商務條件等。不得違法限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，或者設定其他不合理的條件以排斥、限制經營者參與投標采購活動。此外，在“破除地方保護和區(qū)域壁壘”“清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規(guī)定做法”部分，《意見》提出的相關措施對于維護政府采購的統(tǒng)一大市場建設，也具有直接的指導意義。正是鑒于全國統(tǒng)一大市場建設對于政府采購市場和制度具有的重要指導意義，此次《征求意見稿》從立法目的、基本原則、具體制度等多方面，深入回應和全面貫徹《意見》提出的目標和任務。將促進全國統(tǒng)一大市場建設作為立法目的之一政府采購制度是市場經濟條件下公共財政制度的重要內容，對于加強財政支出管理、規(guī)范政府機構采購行為、發(fā)揮對國民經濟宏觀調控具有重要作用。政府采購因其采購主體和采購資金來源都具有特殊性，對采購行為予以規(guī)范不能照搬和套用既有的私法規(guī)范和公法規(guī)范，而需要制定統(tǒng)一的專門立法。而立法目的對于整部法律規(guī)范都具有統(tǒng)率和指引作用?，F(xiàn)行政府采購法主要規(guī)定了五大立法目的：“規(guī)范政府采購行為”“提高政府采購資金的使用效益”“維護國家利益和社會公共利益”“保護政府采購當事人的合法權益”“促進廉政建設”。其中規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益可以視為直接目的，維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人合法權益，可以視為根本目的，促進廉政建設可以視為政策目的。此次《征求意見稿》在立法目的方面做了擴充。第一條，立法宗旨和目的中提出：為了規(guī)范政府采購行為，提高財政性資金和其他國有資產的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進全國統(tǒng)一大市場建設和廉政建設，制定本法。與現(xiàn)行《政府采購法》三層次的立法目的相比，立法目的的層次未做改變，但在直接目的和政策目的兩個層次上都做了擴充。在直接目的層面，除了延續(xù)現(xiàn)有的規(guī)范政府采購行為、提高財政性資金使用效益外，增加了提高其他國有資金的使用效益。這一修改主要是順應適用財政性資金之外的其他國有資產來開展采購活動的趨勢，與征求意見稿第二條對于政府采購定義的修改相呼應。在政策目的層面，除了保留現(xiàn)有的促進廉政建設外，增加了“促進全國統(tǒng)一大市場建設”，凸顯了政府采購市場對于全國統(tǒng)一大市場的基礎性、示范性價值。第一，擴大了采購主體的范圍?，F(xiàn)行《政府采購法》所規(guī)定的采購人，是各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織。此次政府采購法修訂，將“其他采購實體”涵蓋其中。關于其他采購實體的范圍，《征求意見稿》第十二條做了明確規(guī)定，即本法所稱其他采購實體是指為實現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運營公共基礎設施或者公共服務網絡的公益性國有企業(yè)。適用本法的其他采購實體及其具體采購范圍，由國務院確定。這意味著：鐵路、能源、通訊等公益事業(yè)國企采購將納入政府采購法的調整范圍。采購主體范圍的此種擴張，一方面是為了回應加入GPA的需要，將基于政府目的開展的所有采購活動都納入統(tǒng)一的政府采購法的調整范圍，實現(xiàn)政府采購市場的規(guī)則統(tǒng)一；另一方面，也是為了實現(xiàn)公共采購的統(tǒng)一性，最大限度地提升公共采購的競爭性、公開性。第二，取消了“集中采購目錄以內”和“采購限額標準以上”的適用限制?，F(xiàn)行《政府采購法》，只調整“集中采購目錄以內”和“采購限額標準以上”的采購活動。對于既不屬于集采目錄內，又未達到限額標準的采購活動，《政府采購法》不予調整。此類采購活動的方式、程序、公開、監(jiān)督等，完全按照采購人內部的相關制度實施。此次《征求意見稿》政府采購的范圍取消了“集中采購目錄以內”和“限額標準以上”的限制，意味著即使是分散采購，未達到采購限額標準的，也屬于《政府采購法》的調整范圍，只是不適用《政府采購法》關于采購方式、程序、信息公開和履約驗收的相關規(guī)定的采購方式、程序操作。第三，擴展了資金來源的范圍?，F(xiàn)行《政府采購法》對資金范圍的限定為“使用財政性資金”，這與立法之初意圖節(jié)約財政資金之立法目的是相適應的?！墩少彿▽嵤l例》第二條對“財政性資金”做出了界定，在一定程度上擴充了政府采購法及其實施條例的范圍。本輪修改，一方面要回應加入GPA的需要，將公益性國有企業(yè)納入規(guī)制范疇，另一方面要順應政府購買服務和政府與社會資本合作的趨勢，為公共部門使用其他國有資產開展采購活動預留空間。和第一版“其他公共資源”相比，《征求意見稿》“其他國有資產”表述更明確、更規(guī)范。擴大資金來源，有助于擴大政府采購法的調整范圍，為政府采購市場的規(guī)則統(tǒng)一奠定基礎。第四，政府采購工程項目全口徑納入適用范圍。由于歷史原因，我國現(xiàn)行公共采購制度形成了《招標投標法》《政府采購法》兩法分立的狀態(tài)?！墩袠送稑朔ā吩诹⒎ㄖ鯇嶋H上借鑒了世行的招標辦法，重在對“合同訂立”作程序規(guī)范，意在提高招標透明度并保障供應商參與權。二十多年的實踐表明，單純的程序控制存在諸多弊端。《深化政府采購制度改革方案》明確提出，要“建立以優(yōu)質優(yōu)價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度，加快推動建立現(xiàn)代財政制度”。這種“績效結果導向”的改革思路是對傳統(tǒng)招投標管理“程序控制導向”指導思想的重大修正，也是符合國際慣例的一般做法。最新發(fā)布的《征求意見稿》在主體內容部分，對貨物、工程和服務做出了一體化規(guī)范，為實質性推動兩法合一做好了制度上的準備。如現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定詢價只是用于“規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小”的貨物項目，《征求意見稿》第六十二條規(guī)定詢價適用于“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務”?！墩髑笠庖姼濉返诹艞l明確框架協(xié)議可以適用于小額工程，拓寬了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》的適用范圍?！墩髑笠庖姼濉返谌鍡l規(guī)定：技術、服務等標準明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務，已完成設計的工程施工，采用招標或者詢價方式采購。這一規(guī)定實際上是明確：對于工程項目，只有完成設計的施工項目，才可以采用招標；如果包含了設計的工程項目、目前非常流行的工程總承包項目，是不可以采用招標方式采購的，必須適用競爭性談判。這些內容實際上將工程采購明確納入了《政府采購法》的調整范圍，為實質上完善統(tǒng)一的公共采購制度奠定了法律基礎。第一，將集采目錄和采購限額標準的制定權收歸國家?，F(xiàn)行《政府采購法》第七條、第八條對于集采目錄和采購限額標準的確定，都根據預算級次做了差別設計，對于屬于地方預算的政府采購項目，集采目錄和采購限額標準都可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。這一方面有利于地方根據本地政府預算管理的實際需要和采購市場的競爭程度做出有針對性的設計，另一方面也導致了地方采購政策的不統(tǒng)一。實踐中，一些地方逐年提高政府采購限額標準，使得越來越多的項目不再適用現(xiàn)行的《政府采購法》及其實施條例監(jiān)管，在提高采購效率的同時，也帶來沖擊項目采購、規(guī)避政府采購的制度隱患。最新發(fā)布的《征求意見稿》第六條，取消了根據預算級次來確定集采目錄的做法，統(tǒng)一規(guī)定：集中采購目錄由國務院確定并公布。這意味著，未來將不再有地方政府采購集中采購目錄，全國共用同一個目錄。《征求意見稿》第七條規(guī)定：“政府采購限額標準由國務院確定并公布。”這意味著，未來全國的政府采購限額標準只有國務院確定并公布的一般項目、復雜項目兩個明確的數(shù)值，顯然也是政策統(tǒng)一性的內在要求。此外，對于“政府采購限額標準”的判斷基準，此前的政府采購制度中并沒有做出規(guī)定，通常業(yè)內會理解為是對一個政府采購項目采購預算而言的，而《征求意見稿》第四十一條給出了判斷標準：在一個財政年度內，采購人采購同一品目或者同一類別的貨物、工程和服務的估算價值達到政府采購限額標準的應當按照本法規(guī)定開展采購活動。這就意味著：判斷是否達到“政府采購限額標準”，是按照一個財政年度同一品目或者同一類別的估算價值來判斷的，而不是按照一個預算項下的采購預算金額判斷。這也有利于擴大《政府采購法》的調整范圍，實現(xiàn)政府采購市場的規(guī)則統(tǒng)一。第二，開放的市場準入?！墩髑笠庖姼濉返谒臈l規(guī)定，供應商自由進入政府采購市場，國家推進政府采購統(tǒng)一大市場建設。任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應商自由進入政府采購市場。這是對供應商自由進入政府采購市場的原則性規(guī)定。此外，《征求意見稿》第十四條按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本條件+負面清單”的模式，規(guī)定供應商資格條件。第十五條規(guī)定，采購人可以要求供應商對資格條件所需的證明材料提供承諾。方便供應商參與政府采購活動，進一步降低制度性交易成本。《征求意見稿》第十四條還規(guī)定：采購人有證據證明有關供應商在參加政府采購活動前三年內，履行與采購人或者與其存在管理關系的單位的采購合同時，發(fā)生過重大實質性違約且未及時采取合理補救措施的，可以拒絕其參加采購活動，但應當在采購文件中載明。第三，增強集中采購機構的競爭性?！墩髑笠庖姼濉返谑邨l規(guī)定：集中采購機構是縣級以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業(yè)單位法人。這里明確集中采購機構由現(xiàn)在的市級以上下沉設到縣級，還規(guī)定其性質“非營利事業(yè)單位法人”，強調其獨立法人地位?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l規(guī)定：委托集中采購機構代理采購業(yè)務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。這實際上是鼓勵集中采購機構展開跨級別、跨地域競爭機制。第四，政府采購政策的統(tǒng)一性要求。從市場公平競爭層面來說，政府采購扶持政策應當由財政部等統(tǒng)一制定，其他部門、地方均不得自行制定政府采購政策。公平競爭還包括內外資供應商、外地和本地供應商、不同所有制的供應商等之間的公平競爭，不應存在差別待遇?！墩髑笠庖姼濉返诙艞l規(guī)定：政府采購政策應當由國務院政府采購監(jiān)督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護全國統(tǒng)一大市場和公平競爭。第五，救濟制度的統(tǒng)一。根據現(xiàn)行的《政府采購法》，供應商可以質疑的范圍是采購文件、采購過程和中標、成交結果。至于合同簽訂之后產生的爭議，包括合同變更、中止、解除爭議，一般視為民事糾紛，只能通過民事訴訟予以解決。此次《征求意見稿》第八十七條將供應商質疑的范圍擴大至“采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除”，擴大了質疑投訴的范圍，使得合同履行中的爭議也能通過行政裁決方式予以解決，打破了學理上以采購合同訂立將采購過程分為行政和民事的二階段理論，有助于政府采購爭議的實質性化解?！墩髑笠庖姼濉返诰攀龡l規(guī)定，在政府采購合同訂立和合同變更、中止、解除過程中，供應商認為采購人、采購代理機構的行為侵犯其合法權益的，可以依法向人民法院提起訴訟。人民法院受理后，供應商不得再就同一政府采購爭議向政府采購監(jiān)督管理部門投訴。供應商在投訴處理過程中提起訴訟的，應當及時告知政府采購監(jiān)督管理部門，終止投訴處理。這一規(guī)定實際上賦予了政府采購當事人在政府采購合同訂立和履行階段的司法救濟選擇權，不僅有助于政府采購爭議的一體解決，也有助于借助司法實現(xiàn)政府采購的規(guī)則統(tǒng)一。整體來看，此次《征求意見稿》堅持問題導向，不僅全面落實了《深化政府采購制度改革方案》的原則和要求，而且深入貫徹了《意見》提出的目標和任務。相信并且期待，政府采購法的此輪修改，不僅會為政府采購制度提供更為完善的制度保障，也將助力全國統(tǒng)一大市場提供更為堅實的法律基礎。
公安部備案號：