關于印發(fā)《土地開發(fā)整理若干意見》的通知

國土資發(fā)〔2003〕363號　　

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳(國土環(huán)境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規(guī)劃和國土資源局)，解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團國土資源局：

《土地開發(fā)整理若干意見》已經國土資源部第十六次部長辦公會議審議通過，現印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。各地在貫徹落實中的意見和建議，請及時報部。

國土資源部　　　　　　　　　

二○○三年十月八日　　　

土地開發(fā)整理若干意見

近年來，土地開發(fā)整理取得重大進展，在增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，促進農村經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，得到了地方各級政府的重視和廣大農民的歡迎。為進一步合理開發(fā)利用土地資源，促進耕地保護目標的實現，適應全面建設小康社會需要，根據土地管理法律、法規(guī)及有關規(guī)定，在總結以往工作成效和經驗的基礎上，針對土地開發(fā)整理面臨的新形勢，提出土地開發(fā)整理若干意見如下：

一、土地開發(fā)整理指導思想和基本原則

(一)土地開發(fā)整理指導思想。以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大精神，落實保護資源基本國策和“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的方針，立足保護和提高糧食綜合生產能力和可持續(xù)發(fā)展能力，通過科學規(guī)劃、規(guī)范項目管理、加大投融資力度、合理分配收益，推進標準化、信息化和隊伍建設，建立適應市場經濟規(guī)律的管理機制，全面提高土地開發(fā)整理工作水平，有效提供可利用土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源可持續(xù)利用，為實現耕地保護目標，建設現代農業(yè)，發(fā)展農村經濟，增加農民收入，全面建設小康社會作出貢獻。

(二)土地開發(fā)整理基本原則。堅持統籌規(guī)劃，合理開發(fā)利用資源，切實保護和改善生態(tài)環(huán)境；堅持內涵挖潛與外延開發(fā)相結合，以土地整理和復墾為重點；堅持維護土地權利人合法權益，提高土地利用效益；堅持依靠科技進步和創(chuàng)新，實現數量、質量和生態(tài)管護相統一；堅持優(yōu)化土地利用結構，促進經濟社會和資源、環(huán)境的協調發(fā)展。

二、土地開發(fā)整理目的、任務和內容

(三)土地開發(fā)整理目的。根據農業(yè)和農村經濟發(fā)展的需要以及土地資源的適宜性，增加農用地面積，重點增加耕地面積；提高農用地質量，優(yōu)化土地利用結構，促進土地集約利用；改善農業(yè)生產和農村人居條件，保護和建設生態(tài)環(huán)境。

(四)土地開發(fā)整理任務。依據土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，對農村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治；對在生產建設過程中，挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災、滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地進行復墾；對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發(fā)利用。

(五)土地開發(fā)整理內容。采用工程、生物等措施，平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面，規(guī)整農村居民點用地；建設道路、機井、溝渠、護坡、防護林等農田和農業(yè)配套工程；治理沙化地、鹽堿地、污染土地，改良土壤，恢復植被；界定土地權屬、地類、面積，進行土地變更調查和登記等。

三、土地開發(fā)整理規(guī)劃與計劃

(六)建立健全土地開發(fā)整理規(guī)劃體系。按照土地開發(fā)整理的指導思想、基本原則、目的和任務要求，依據土地利用總體規(guī)劃，科學編制土地開發(fā)整理規(guī)劃，逐步建立國家、省(區(qū)、市)、市(地、州)、縣(市)四級目標明確、布局合理、重點突出、措施得力、相互銜接的土地開發(fā)整理規(guī)劃體系，指導土地開發(fā)整理活動。

(七)土地開發(fā)整理活動必須符合規(guī)劃。土地開發(fā)整理項目的審查、規(guī)劃設計、項目實施和檢查驗收，都必須依據土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃。

(八)土地開發(fā)整理活動要納入計劃管理。年度土地開發(fā)整理計劃要與可用資金相匹配，合理確定年度任務；要制定有效措施，強化計劃的指導性和權威性，保證計劃任務的完成。

(九)加強土地資源調查與評價。在切實查清土地后備資源的類型、數量、質量、分布和權屬的基礎上，分析研究土地開發(fā)、整理和復墾的可行性及其對生態(tài)環(huán)境產生的影響，提出合理開發(fā)利用措施，為編制土地開發(fā)整理規(guī)劃打下堅實基礎。

四、土地開發(fā)整理總體要求

(十)土地開發(fā)整理要與保護和改善生態(tài)環(huán)境協調統一。嚴格控制未利用土地開發(fā)，規(guī)劃編制和項目確定都要經過科學論證，凡開發(fā)荒山、荒地、荒灘，都應依法辦理審批手續(xù)；生態(tài)退耕地區(qū)，要加大平壩區(qū)、川地等的基本農田土地整理力度，對具備修建梯田條件的緩坡耕地進行“坡改梯”改造；水資源不足、土地風蝕沙化嚴重的地區(qū)，要堅持“以水定地”，以農田整理為重點，努力完善防護林網，增加節(jié)水設施，提高土地產出效益，保護生態(tài)環(huán)境。

(十一)土地開發(fā)整理要與農業(yè)生產結構調整有機結合。開發(fā)整理土地的用途應根據土地適應性和農業(yè)生產需要合理確定，最大限度發(fā)揮土地效益。凡閑置的土地、未利用地或被破壞的土地，按項目規(guī)劃設計，開發(fā)整理復墾成園地，并經項目驗收，認定具備耕作條件的，視作補充耕地，在土地變更調查時按可調整園地統計。在非農建設必須占用時，除按照法律規(guī)定辦理農用地轉用審批外，仍須按照耕地占補平衡要求實行“占一補一”。

(十二)加大工礦廢棄土地復墾力度。嚴格堅持“誰破壞，誰復墾”的原則，督促責任者履行法定土地復墾義務；制定有效措施，加大土地復墾費收繳力度，增加土地復墾的資金來源；積極開展土地復墾，促進工礦城市優(yōu)化經濟結構和擴大就業(yè)。

(十三)堅持鼓勵土地整理和復墾的有關政策。鼓勵單位和個人依法運用土地整理新增耕地指標折抵政策，開展農地整理；運用建設用地指標置換政策，整理農村廢棄建設用地；運用復墾土地置換政策，復墾歷史遺留的工礦廢棄地；運用各項優(yōu)惠政策，治理自然災害損毀土地。

(十四)切實加強土地開發(fā)整理質量管理。要在項目可行性研究、規(guī)劃設計、工程施工、驗收等各環(huán)節(jié)把好質量關，特別要加強用于補充建設占用耕地的項目質量管理，強化驗收工作，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。

五、土地開發(fā)整理項目管理

(十五)土地開發(fā)整理實行項目管理制度。政府投資、用地單位和個人履行耕地占補平衡或土地復墾義務、以及社會投資從事土地開發(fā)整理活動，都應按項目進行管理，逐步建立多元投資、分類管理、市場運作、社會監(jiān)督的土地開發(fā)整理項目管理機制。

(十六)搞好項目儲備庫建設。各省(區(qū)、市)、市(地、州)、縣(市)都應依據土地開發(fā)整理規(guī)劃、計劃和項目管理有關要求，進行項目可行性研究和論證，有組織、有計劃地建立滾動、分級、分類的項目儲備庫，以滿足實施土地開發(fā)整理的需要。

(十七)進一步規(guī)范政府投資項目管理。政府投資項目由國土資源部門負責組織可行性研究與規(guī)劃設計審查、項目實施和驗收；實行專家論證、項目法人、招投標、監(jiān)理、公告和合同等制度；對承擔項目可行性研究、規(guī)劃設計、工程施工、工程監(jiān)理的單位，按有關規(guī)定逐步推行從業(yè)條件和資質管理。

(十八)加強單位和個人投資項目管理。建設用地單位和個人履行耕地占補平衡或土地復墾義務自行實施的項目，由國土資源部門負責組織可行性研究與規(guī)劃設計審查和項目驗收。

國土資源部門用耕地開墾費、土地復墾費組織實施的項目，按政府投資項目管理。

(十九)加強社會投資項目管理。社會投資項目由國土資源部門負責組織可行性研究與規(guī)劃設計審查和項目驗收。

農村集體組織或農民個人投資進行土地開發(fā)整理活動，規(guī)模較大、具備按項目管理條件的，按前款社會投資項目的要求進行管理。規(guī)模較小、不具備按項目管理條件的，由縣級國土資源部門制訂有關辦法，逐步納入規(guī)范化管理軌道。

六、土地開發(fā)整理投入與支出管理

(二十)加大政府投入力度。按照國家加大對農業(yè)投入的總體要求，積極爭取各級政府增加對土地開發(fā)整理的投入。要切實加強新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費和土地復墾費的收繳使用管理，做到依法足額收取，?？顚Ｓ茫灰袑嵓訌姳O(jiān)督管理，保證資金發(fā)揮應有的效益。

(二十一)積極建立多元投融資渠道。運用各種優(yōu)惠政策，吸引單位和個人資金；開展國際合作，引進和利用外資；鼓勵通過合資、合作，吸引企業(yè)、其他經濟組織和個人投入，廣泛吸納資金，逐步形成土地開發(fā)整理多元投融資渠道。

(二十二)用好管好政府投資。政府投資優(yōu)先用于土地開發(fā)整理規(guī)劃確定的重點區(qū)域、重大工程和重點項目；優(yōu)先用于基本農田保護區(qū)的土地整理和復墾項目；優(yōu)先用于糧食主產區(qū)的項目。

(二十三)強化政府投資項目預算管理。政府投資項目，由國土資源部門負責按規(guī)定的編制辦法、程序和時限，組織項目投資估算、概(預)算的編制、審核、報送；建立和完善項目預算專家評審制度，硬化項目預算的約束機制；項目預算一經下達，任何單位和個人不得擅自變更和調整。

(二十四)加強政府投資項目資金管理。政府投資項目資金實行?？顚Ｓ谩ｍ椆芾?、單獨核算，任何單位和個人不得超支出范圍和標準開支，更不得截留和挪用項目資金。實行項目資金國庫集中支付制度，按批復的項目預算、施工合同和工程進度撥付項目資金；建立、健全項目會計核算制度和內部稽核制度，對項目資金實行全過程的財務管理與監(jiān)督；嚴格項目資金竣工決算，規(guī)范項目的業(yè)績考評和追蹤問效。

七、土地開發(fā)整理權屬管理

(二十五)土地開發(fā)整理前，搞好權屬核實工作。要依據土地變更調查和登記有關資料，對所涉及土地的權屬、界限、地類、面積進行核實，并落實到土地利用現狀圖上。

(二十六)尊重土地權利人意愿，編制和落實土地權屬調整方案。土地開發(fā)整理前，土地權屬調整必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，簽訂協議。項目建設完成后，應按照調整方案和協議，及時做好土地變更調查和登記工作。

(二十七)土地權屬調整應有利于維護農民權益。土地權屬調整，不應影響農民土地承包經營權，要保證農民承包土地面積不減少，質量不降低，有利于農業(yè)生產經營，維護農村集體和農民的切身利益。政府投資的土地開發(fā)整理項目，其新增加的集體所有未確定土地使用權的耕地，應優(yōu)先安排本集體農民使用，確定土地承包經營權。

八、土地開發(fā)整理科技、標準化與信息化建設

(二十八)努力實現土地開發(fā)整理科學化。積極開展土地開發(fā)整理有關基礎研究、應用研究和工程技術研究；強化科技創(chuàng)新成果在土地開發(fā)整理實際工作中的推廣應用，逐步形成土地開發(fā)整理科技支撐體系。

(二十九)加強土地開發(fā)整理標準化建設。從土地開發(fā)整理實際出發(fā)，按照自上而下、上下結合、有計劃、分步驟的要求，大力推進土地資源調查評價、項目規(guī)劃設計、工程建設、預算定額、效益評價等標準的制定工作，逐步形成技術、經濟和管理的標準化體系。

(三十)積極開展土地開發(fā)整理信息化建設。按照國土資源信息化建設的要求，逐步建立土地開發(fā)整理信息系統，實現土地資源調查評價、開發(fā)整理規(guī)劃、項目管理的數字化、信息化。當前，重點建立土地開發(fā)整理項目數據庫，盡快實現項目申報、審查的數字化、信息化。

九、土地開發(fā)整理組織領導與隊伍建設

(三十一)發(fā)揮地方各級國土資源部門職能和有關部門作用。在當地政府領導下，地方各級國土資源部門要依法行政，履行職責，切實做好土地開發(fā)整理各項工作；同時要重視協調與有關部門及其他方面的關系，爭取支持和配合，保證土地開發(fā)整理工作的順利進行。

(三十二)注重建立土地開發(fā)整理專業(yè)技術隊伍。國土資源部門要積極培養(yǎng)科技、工程、經營管理等方面的人才，建立土地、農業(yè)、林業(yè)、水利等各類專業(yè)人員合理搭配的專業(yè)技術隊伍；鼓勵有關單位和個人發(fā)揮專業(yè)技術特長或成立專門機構，參與土地開發(fā)整理科學研究、技術論證、工程建設等工作；學習國外土地開發(fā)整理先進經驗和技術，不斷提高技術和管理水平。

(三十三)加強業(yè)務人員培訓，提高隊伍素質。國土資源部門要把土地開發(fā)整理管理與技術培訓作為一項重要任務，搞好規(guī)劃，落實計劃，層層培訓，盡快培養(yǎng)出一批品德優(yōu)良、基礎厚實、知識廣博、專業(yè)精深的管理骨干和技術人才，不斷適應土地開發(fā)整理工作需要。

(三十四)加強廉政建設，嚴肅有關紀律。嚴格執(zhí)行國土資源部《土地開發(fā)整理項目及資金管理工作廉政建設規(guī)定》和有關廉政建設要求，進一步建立健全規(guī)章制度，注重從源頭上防治不正之風；依法行政，按章辦事，不弄虛作假，不以權謀私，不徇私舞弊；加強監(jiān)督，嚴格執(zhí)法，對違反國家有關法律及有關規(guī)定的行為，或由于工作失誤造成重大損失的，要依法追究有關人員的責任，作出嚴肅處理。