自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局
關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知

自然資發(fā)〔2021〕166號

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、林業(yè)和草原主管部門：

　　去年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，但從第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）、2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況看，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，切實落實《土地管理法》及其實施條例有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格耕地用途管制，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

　　一、嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。各地要結(jié)合遙感監(jiān)測和國土變更調(diào)查，全面掌握本區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田利用狀況。

　　1.永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀種植糧食作物的，繼續(xù)保持不變；按照《土地管理法》第三十三條明確的永久基本農(nóng)田劃定范圍，現(xiàn)狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結(jié)合國家和地方種糧補貼有關(guān)政策引導(dǎo)向種植糧食作物調(diào)整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調(diào)查的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。

　　2.永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

　　二、嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田以外的耕地為一般耕地。各地要認(rèn)真執(zhí)行新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。

　　1.不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

　　2.不得在國家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)實施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國土變更調(diào)查結(jié)果上，明確實施位置，帶位置下達(dá)退耕任務(wù)。

　　3.不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶。

　　4.未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實施國土綠化。經(jīng)批準(zhǔn)實施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國土變更調(diào)查結(jié)果上明確實施位置。

　　5.未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會資本不得將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。

　　6.確需在耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林的，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建成后，達(dá)到國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)并變更為林地的，應(yīng)當(dāng)從耕地面積中扣除。

　　7.嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

　　考慮到今后生態(tài)退耕還要占用一部分耕地，自然災(zāi)害損毀還會導(dǎo)致部分耕地不能恢復(fù)，河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒等因素，不可避免會造成現(xiàn)有耕地減少。為守住18億畝耕地紅線，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，有必要根據(jù)本級政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進(jìn)出平衡”，即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)仍無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實。

　　省級自然資源主管部門要會同有關(guān)部門加強指導(dǎo)，嚴(yán)格耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督?？h級人民政府要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)管，確保完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)?？h級人民政府應(yīng)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實施。方案編制實施中，要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求；涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案；涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書等。自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題；每年末利用年度國土變更調(diào)查結(jié)果，對各?。▍^(qū)、市）耕地“進(jìn)出平衡”落實情況進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果納入省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。未按規(guī)定落實的，自然資源部將會同有關(guān)部門督促整改；整改不力的，將公開通報，并按規(guī)定移交相關(guān)部門追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

　　三、嚴(yán)格永久基本農(nóng)田占用與補劃。已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，應(yīng)在落實耕地占補平衡基礎(chǔ)上，按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降原則，在可以長期穩(wěn)定利用的耕地上落實永久基本農(nóng)田補劃任務(wù)。

　　1.建立健全永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度。各地要在永久基本農(nóng)田之外的優(yōu)質(zhì)耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)并上圖入庫。土地整理復(fù)墾開發(fā)和新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

　　2.建設(shè)項目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)從永久基本農(nóng)田儲備區(qū)耕地中補劃，儲備區(qū)中難以補足的，在縣域范圍內(nèi)其他優(yōu)質(zhì)耕地中補劃；縣域范圍內(nèi)無法補足的，可在市域范圍內(nèi)補劃；個別市域范圍內(nèi)仍無法補足的，可在省域范圍內(nèi)補劃。

　　3.在土地整理復(fù)墾開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套建設(shè)涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項目區(qū)內(nèi)予以補足；難以補足的，縣級自然資源主管部門要在縣域范圍內(nèi)同步落實補劃任務(wù)。

　　四、改進(jìn)和規(guī)范建設(shè)占用耕地占補平衡。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須嚴(yán)格落實先補后占和占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，積極拓寬補充耕地途徑，補充可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

　　1.在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，通過組織實施土地整理復(fù)墾開發(fā)及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，經(jīng)驗收能長期穩(wěn)定利用的新增耕地可用于占補平衡。

　　2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)，同時，將在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性。其中，第二次全國土地調(diào)查不是耕地的，新增耕地可用于占補平衡。

　　3.除少數(shù)特殊緊急的國家重點項目并經(jīng)自然資源部同意外，一律不得以先占后補承諾方式落實耕地占補平衡責(zé)任。經(jīng)同意以承諾方式落實耕地占補平衡的，必須按期兌現(xiàn)承諾。到期未兌現(xiàn)承諾的，直接從補充耕地儲備庫中扣減。

　　4.墾造的林地、園地等非耕地不得作為補充耕地用于占補平衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施中，必須做到復(fù)墾補充耕地與建新占用耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

　　5.對違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，先凍結(jié)儲備庫中違法用地所在地的補充耕地指標(biāo)，拆除復(fù)耕后解除凍結(jié)；經(jīng)查處后，符合條件可以補辦用地手續(xù)的，直接扣減儲備庫內(nèi)同等數(shù)量、質(zhì)量的補充耕地指標(biāo)，用于占補平衡。

　　6.縣域范圍內(nèi)難以落實耕地占補平衡的，省級自然資源主管部門要加大補充耕地指標(biāo)省域內(nèi)統(tǒng)籌力度，保障重點建設(shè)項目及時落地。

　　國家建立統(tǒng)一的補充耕地監(jiān)管平臺，嚴(yán)格補充耕地監(jiān)管。所有補充耕地項目和跨區(qū)域指標(biāo)交易全部納入監(jiān)管平臺，實行所有補充耕地項目報部備案并逐項目復(fù)核，實施補充耕地立項、驗收、管護(hù)等全程監(jiān)管，并主動公開補充耕地信息，接受社會監(jiān)督。

　　五、嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題。各地要按照堅決止住新增、穩(wěn)妥處置存量的原則，對于2020年9月10日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強行簡單恢復(fù)為耕地。兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實難以恢復(fù)的，由縣級人民政府統(tǒng)一組織落實耕地“進(jìn)出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關(guān)部門督促檢查。對于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對實質(zhì)性違法建設(shè)行為，要從重嚴(yán)處。

　　本通知印發(fā)后，各地應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施，全面實施耕地用途管制。占用耕地實施國土綠化（含綠化帶），將耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，將流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)等社會資本的耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的，涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，其他土地由實施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實耕地“進(jìn)出平衡”的意見，并報縣級人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實施。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　部（局）以往文件規(guī)定與本通知不一致的，以本通知為準(zhǔn)。