完善管理制度 助力行業(yè)發(fā)展
——財政部會計司、國家檔案局館室司有關(guān)負(fù)責(zé)人就發(fā)布
《會計師事務(wù)所審計檔案管理辦法》答記者問

2016年1月25日 來源：會計司

　　2016年1月11日，財政部、國家檔案局發(fā)布了《會計師事務(wù)所審計檔案管理辦法》（財會﹝2016﹞1號，以下簡稱《管理辦法》）。日前，財政部會計司、國家檔案局館室司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《管理辦法》的有關(guān)問題回答了記者的提問。

　　問：請介紹一下制定《管理辦法》的背景和意義。

　　答：自20世紀(jì)80年代恢復(fù)重建，特別是2009年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》（國辦發(fā)﹝2009﹞56號）以來，我國注冊會計師行業(yè)的執(zhí)業(yè)環(huán)境不斷改善、內(nèi)部治理不斷優(yōu)化、人才隊伍不斷壯大、執(zhí)業(yè)領(lǐng)域不斷拓展、業(yè)務(wù)收入大幅增長。與此同時，會計師事務(wù)所的職業(yè)責(zé)任和職業(yè)風(fēng)險也不斷加大。主要原因有二:一是隨著我國市場經(jīng)濟體制的日益完善和資本市場的快速發(fā)展，會計師事務(wù)所的審計質(zhì)量與資本市場的信息披露質(zhì)量越來越緊密關(guān)聯(lián)，越來越廣受關(guān)注。二是隨著合伙制逐步成為會計師事務(wù)所的主體形式，注冊會計師的職業(yè)責(zé)任風(fēng)險加速顯化，職業(yè)責(zé)任約束空前強化。審計檔案作為執(zhí)業(yè)活動全過程的“記錄者”和執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制的“見證者”，對會計師事務(wù)所、注冊會計師防范審計風(fēng)險、應(yīng)對法律訴訟、保障合法權(quán)益至關(guān)重要。加之近年來行業(yè)內(nèi)重組合并等情況較多，由此衍生出審計檔案歸屬和保管等諸多問題，亟需進(jìn)一步加強和規(guī)范審計檔案管理工作。然而，由于各方面條件的限制，長期以來我國會計師事務(wù)所的審計檔案管理缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范。另一方面，隨著信息技術(shù)的革新和審計技術(shù)的發(fā)展，審計檔案電子化方興未艾，如何順應(yīng)時代潮流引導(dǎo)電子審計檔案的規(guī)范和發(fā)展成為亟待解決的迫切問題。

　　在此背景下，制定發(fā)布《管理辦法》將發(fā)揮以下積極作用：一是在國家層面完善會計師事務(wù)所審計檔案管理的制度建設(shè)，規(guī)范會計師事務(wù)所的審計檔案管理工作，保障審計檔案的真實、完整、有效和安全。二是提高會計師事務(wù)所審計檔案信息化管理水平，提升審計檔案的利用效能，合理降低審計檔案的管理成本，切實減輕會計師事務(wù)所的負(fù)擔(dān)。三是促進(jìn)會計師事務(wù)所優(yōu)化內(nèi)部治理，完善內(nèi)部管理制度，增強風(fēng)險抵御能力，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　問：請介紹《管理辦法》的制定過程。

　　答：財政部高度重視會計師事務(wù)所審計檔案管理制度建設(shè)。2014年1月，財政部會計司與國家檔案局館室司就啟動會計師事務(wù)所審計檔案管理制度研究工作達(dá)成共識。2014年上半年，財政部會計司、國家檔案局館室司和中國注冊會計師協(xié)會成立聯(lián)合工作組，先后赴江蘇、浙江、湖南、重慶等地進(jìn)行實地調(diào)研，廣泛聽取地方財政部門、檔案管理部門、行業(yè)協(xié)會和會計師事務(wù)所對制定會計師事務(wù)所審計檔案管理辦法的意見和建議。此后，財政部會計司利用在西安組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機會，再次就辦法起草工作同各省級財政部門進(jìn)行了深入研討。2015年7月，財政部辦公廳和國家檔案局辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于就<會計師事務(wù)所審計檔案管理暫行辦法（征求意見稿）>公開征求意見的函》（財辦會〔2015〕17號，以下簡稱《征求意見稿》）。

　　《征求意見稿》發(fā)布后，行業(yè)反響積極正面，認(rèn)為這是一項打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的制度建設(shè)，有利于推動注冊會計師行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。同時，各地財政部門、檔案管理部門和會計師事務(wù)所也通過多種形式提出了一些修改建議，主要包括：一是進(jìn)一步明確審計檔案的范圍，并加強與注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的銜接。二是強化審計檔案管理的責(zé)任體系，特別是首席合伙人（法定代表人）的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是進(jìn)一步完善審計檔案的保管要求和保管年限規(guī)定。四是增加對會計師事務(wù)所轉(zhuǎn)制、分所終止以及交回執(zhí)業(yè)證書但法律實體存續(xù)等特定情形下的審計檔案管理規(guī)定。五是完善審計檔案的鑒定銷毀制度和對電子審計檔案的管理要求。此外，還提出一些文字性修改意見。

　　經(jīng)全面匯總、系統(tǒng)梳理和認(rèn)真研究收到的反饋意見，我們對《征求意見稿》進(jìn)行了反復(fù)修改和完善，并就重大修改與行業(yè)人士進(jìn)行了多次溝通討論，最終形成了《管理辦法》并按程序報批后正式發(fā)布。

　　問：請問《管理辦法》的主要內(nèi)容有哪些？

　　答:《管理辦法》共三十二條，主要包括以下六方面內(nèi)容：

　　（一）總體要求。一是明確審計檔案由會計師事務(wù)所總所和分所分別集中管理，并接受所在地省級財政部門和檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。二是建立會計師事務(wù)所審計檔案管理三級責(zé)任體系，并對審計檔案管理人員提出原則性任職要求。三是要求會計師事務(wù)所建立健全審計檔案管理制度，采用可靠防護(hù)技術(shù)和措施確保審計檔案妥善保管和有效利用，嚴(yán)格遵守境外發(fā)行證券與上市審計相關(guān)保密和檔案管理規(guī)定。

　　（二）歸檔、保管和利用。一是要求會計師事務(wù)所按照法律法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的要求及時歸檔審計業(yè)務(wù)資料，按程序作出必要變動。二是要求會計師事務(wù)所配備適當(dāng)?shù)谋９軋鏊驮O(shè)施，并明確可向所在地國家檔案館寄存或委托依法設(shè)立、管理規(guī)范的檔案中介服務(wù)機構(gòu)代管審計檔案。三是規(guī)定會計師事務(wù)所應(yīng)結(jié)合審計業(yè)務(wù)性質(zhì)和審計風(fēng)險評估情況等因素合理確定保管期限，最低不得少于十年。四是要求嚴(yán)格執(zhí)行審計檔案利用制度，強調(diào)會計師事務(wù)所的保密義務(wù)，對依法依規(guī)調(diào)閱利用會計師事務(wù)所審計檔案提出程序要求。

　　（三）權(quán)屬與處置。根據(jù)近年來行業(yè)發(fā)展情況和先照后證等商事制度改革需要，《管理辦法》對審計檔案的權(quán)屬與處置進(jìn)行了規(guī)范：一是明確審計檔案所有權(quán)歸屬會計師事務(wù)所并由其依法實施管理。二是對合并、分立、終止、組織形式轉(zhuǎn)制、交回執(zhí)業(yè)證書但法律實體存續(xù)等情形下的審計檔案處置和管理作出規(guī)定。三是要求會計師事務(wù)所及分所在委托檔案中介服務(wù)機構(gòu)代管審計檔案時簽署書面委托協(xié)議。四是會計師事務(wù)所及分所終止或會計師事務(wù)所交回執(zhí)業(yè)證書但法律實體存續(xù)的，應(yīng)向所在地省級財政部門報備審計檔案處置和管理情況。

　　（四）鑒定與銷毀。《管理辦法》要求會計師事務(wù)所定期開展對保管期滿的審計檔案的鑒定工作，對不再具有保存價值且不涉及法律訴訟和民事糾紛的審計檔案應(yīng)按程序報批后銷毀，仍需保存的審計檔案應(yīng)重新劃定保管期限。同時，要求檔案管理部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同派員監(jiān)銷，電子審計檔案需信息化管理部門監(jiān)銷。

　　（五）信息化管理。一是要求會計師事務(wù)所加強信息化建設(shè)，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高審計檔案的管理水平和利用效能。二是強化電子審計檔案管理，采取有效的存儲格式和存儲介質(zhì)歸檔保存，建立健全防篡改機制，確保電子審計檔案的真實、完整、可用和安全。三是建立電子審計檔案備份管理制度，定期對電子審計檔案的保管情況、可讀取狀況等進(jìn)行測試和檢查。

　　（六）監(jiān)督管理。《管理辦法》規(guī)定，會計師事務(wù)所從業(yè)人員轉(zhuǎn)所執(zhí)業(yè)的，不得將屬于原所的審計業(yè)務(wù)資料帶至新所；禁止損毀、篡改、偽造審計檔案，禁止將審計檔案據(jù)為己有或委托個人私存。會計師事務(wù)所違反本辦法規(guī)定的，省級以上財政部門可依法采取責(zé)令限期改正、通報、列為重點監(jiān)管對象或其他行政監(jiān)管措施；會計師事務(wù)所審計檔案管理違反國家保密和檔案管理規(guī)定的，由保密行政管理部門或檔案行政管理部門分別依法處理。

　　問：請介紹《管理辦法》的適用范圍和突出特點？

　　答：在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的會計師事務(wù)所管理審計檔案，適用本辦法。會計師事務(wù)所從事審閱業(yè)務(wù)和其他鑒證業(yè)務(wù)形成的業(yè)務(wù)檔案參照執(zhí)行。需要說明的是，《管理辦法》規(guī)定的審計檔案不僅包括按照法律法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則要求形成的審計工作底稿，而且包括具有保存價值、應(yīng)當(dāng)歸檔管理的與執(zhí)行審計業(yè)務(wù)有關(guān)的其他歷史記錄，例如：有關(guān)審計師獨立性、項目承接與保持等事項的記錄；審計業(yè)務(wù)約定書；被審計單位有關(guān)法律文件、組織架構(gòu)及管理層人員信息；審計報告日后有關(guān)事項的記錄以及完成審計業(yè)務(wù)后的工作總結(jié)等。

　　根據(jù)近年來行業(yè)發(fā)展和商事制度改革等新形勢，《管理辦法》在現(xiàn)有檔案管理法規(guī)制度和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，建立了國家層面的會計師事務(wù)所審計檔案管理統(tǒng)一制度。其突出特點主要表現(xiàn)在以下方面：一是建立了會計師事務(wù)所審計檔案管理的三級責(zé)任體系，即首席合伙人或法定代表人負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，指定的審計檔案分管負(fù)責(zé)人負(fù)分管責(zé)任，審計檔案管理人員負(fù)直接責(zé)任。二是對會計師事務(wù)所合并、分立、終止、組織形式轉(zhuǎn)制、交回執(zhí)業(yè)證書但法律實體存續(xù)等情形下的審計檔案處置和管理作出了明確規(guī)定，有利于解決行業(yè)內(nèi)因重組合并等衍生的檔案管理問題。三是對會計師事務(wù)所的審計檔案管理進(jìn)行了創(chuàng)新，允許會計師事務(wù)所按照法律法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的規(guī)定，結(jié)合審計業(yè)務(wù)性質(zhì)和審計風(fēng)險評估情況等因素合理確定審計檔案的保管期限；允許會計師事務(wù)所向所在地國家綜合檔案館寄存或委托檔案中介服務(wù)機構(gòu)代管審計檔案等。四是順應(yīng)信息技術(shù)革新和審計技術(shù)發(fā)展的需要，要求會計師事務(wù)所加強信息化建設(shè)，提升審計檔案的管理水平和利用效能；強化電子審計檔案管理，采取建立防篡改機制和備份管理制度等措施，確保電子審計檔案真實、完整、可用和安全。

　　問：請問如何做好《管理辦法》與現(xiàn)有檔案管理法規(guī)制度和注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的銜接？

　　答：在《管理辦法》發(fā)布之前，會計師事務(wù)所審計檔案管理主要遵循一般檔案管理法規(guī)制度和注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的相關(guān)要求?？傮w而言，《管理辦法》與現(xiàn)有檔案管理法規(guī)制度和注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則是并行不悖、互相補充、相輔相成的關(guān)系。作為統(tǒng)領(lǐng)會計師事務(wù)所審計檔案管理的基本規(guī)范，《管理辦法》突出了行業(yè)特性，重點對會計師事務(wù)所審計檔案管理的制度建設(shè)、責(zé)任體系、管理方式、保管要求、提供利用等作出了原則性規(guī)范。在審計檔案的整理立卷、分類編號、索引編制等方面，《管理辦法》僅作概括性描述，會計師事務(wù)所在實務(wù)中可遵循檔案管理法規(guī)制度的一般要求或參照檔案管理法規(guī)制度制定本所的內(nèi)部細(xì)則。

　　由于審計工作底稿構(gòu)成了審計檔案的主體，而且注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則對審計工作底稿的具體內(nèi)容、歸檔期限、保存期限、查閱權(quán)限等已有詳細(xì)規(guī)定，為避免重復(fù)規(guī)范，《管理辦法》對執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則中已有規(guī)定的內(nèi)容僅作概括性表述。在實務(wù)中，會計師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照《管理辦法》制定本所的審計檔案管理制度、規(guī)范本所的審計檔案管理，在涉及審計工作底稿的內(nèi)容范圍、歸檔期限等具體問題時，應(yīng)當(dāng)遵循注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。

　　問：財政部、國家檔案局對貫徹實施《管理辦法》有哪些要求？

　　答:《管理辦法》的貫徹實施需要會計師事務(wù)所與各級財政部門、檔案管理部門的共同努力和協(xié)調(diào)配合。

　　會計師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)建立健全審計檔案管理制度，嚴(yán)格審計檔案管理要求，加大信息化建設(shè)力度，提升審計檔案管理水平。發(fā)生合并、分立、終止、組織形式轉(zhuǎn)制、交回執(zhí)業(yè)證書但法律實體存續(xù)等事項時，要妥善安排審計檔案的處置和管理，并做好向省級財政部門的備案工作。此外，在開展中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計業(yè)務(wù)時，要依法依規(guī)做好保密和檔案管理工作。

　　各省級財政部門和檔案行政管理部門要高度重視，按照各自職責(zé)切實強化對會計師事務(wù)所審計檔案管理的監(jiān)督和指導(dǎo)，促進(jìn)會計師事務(wù)所規(guī)范審計檔案管理，發(fā)揮審計檔案的保障作用，推動注冊會計師行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

發(fā)布日期:  2016年01月25日