近期，省國土資源廳等8部門轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部等8部門《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》），并提出貫徹意見。這是國土資源部和相關(guān)部門按照黨中央、國務(wù)院推進生態(tài)文明建設(shè)總體部署，踐行五大發(fā)展理念，改革完善國有土地使用制度，發(fā)揮市場配置土地資源決定性作用的重大舉措，也是我省深入實施五大發(fā)展行動計劃促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的迫切之舉?！兑庖姟返膶嵤?，將促進國有土地節(jié)約集約利用、更好支撐和保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、出臺背景和過程

黨中央、國務(wù)院高度重視國有土地使用管理問題。黨的十八大將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”作為加強生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。十八屆三中全會將實行資源有償使用制度納入了生態(tài)文明制度體系。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對擴大國有土地有償使用范圍提出了明確要求。2016年，國土資源部等部門通過實地調(diào)研、開展專題研究、梳理國有建設(shè)用地使用制度改革成果、分析當前國有土地使用中存在的主要問題、歸納已有研究成果、廣泛征求意見等措施，研究形成《意見》送審稿，報經(jīng)國務(wù)院審定同意后聯(lián)合印發(fā)。《意見》印發(fā)后，根據(jù)省政府領(lǐng)導(dǎo)批示及省深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組要求，我廳認真研究貫徹落實措施，會同省發(fā)改委、財政廳、住建廳、農(nóng)委、人民銀行合肥分行、林業(yè)廳、銀監(jiān)會安徽監(jiān)管局起草了貫徹意見，并經(jīng)多次修改完善后，聯(lián)合印發(fā)。

二、重要意義

（一）擴大國有土地有償使用范圍是完善國有土地所有權(quán)實現(xiàn)方式的內(nèi)在要求。國有土地屬于全民所有，既是重要的自然資源，也是重要的國家資產(chǎn)。上個世紀80年代末開始的土地使用制度改革，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國土地資源配置從“無償、無限期、無流動”的行政配置為主的方式，發(fā)展到以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主、行政配置為輔的方式。雖然這次改革取得了豐碩的成果，但其范圍僅限于國有建設(shè)用地，且不是全部，占國有土地大頭的國有農(nóng)用地仍處于“無償、無限期、無流動”的狀態(tài)，國有土地的所有者權(quán)權(quán)益沒有得到完全落實。按照中央部署，此次改革，不僅把國有土地有償使用范圍向建設(shè)用地做了延伸，而且向國有農(nóng)用地做了延伸，對深化國有土地使用制度改革具有里程碑意義。

（二）擴大國有土地有償使用范圍是促進生態(tài)文明建設(shè)的題中之義。十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，明確將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”作為加強生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。三中全會首次確立了生態(tài)文明制度體系，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)。中共中央國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》（中發(fā)〔2015〕25號），進一步明確將完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍納入生態(tài)文明制度體系。

（三）擴大國有土地有償使用范圍是促進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險工作的重大舉措。五中全會提出“實現(xiàn)‘十三五’時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，并將優(yōu)化土地資源配置作為培育發(fā)展新動力的重要內(nèi)容。為落實這一要求，為支持投融資體制改革、國有企事業(yè)單位改革、農(nóng)墾改革，促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，《意見》在擴大國有土地有償使用范圍、完善土地有償使用制度的同時，也提出了相應(yīng)的支持政策。落實這些政策，是國土資源系統(tǒng)更好、更全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署的重要任務(wù)。

三、主要內(nèi)容

（一）關(guān)于完善公共服務(wù)項目用地政策。根據(jù)黨的十八屆五中全會“創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式”部署，按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）相關(guān)規(guī)定，為擴大國有土地有償使用范圍，也未促進政府與社會資本合作投資公共服務(wù)項目，《意見》提出：對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應(yīng)、供熱設(shè)施等項目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持以作價出資或者入股的方式提供土地。三種方式不互相排斥，供需雙方可根據(jù)合作意愿予以雙向選擇，依法供應(yīng)。主要有三點考慮：一是促進社會投資。按目前規(guī)定，這些領(lǐng)域的項目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權(quán)利受限，社會資本進入這些領(lǐng)域進行企業(yè)化經(jīng)營，對獲得更大的土地使用權(quán)利有客觀需求。鼓勵以出讓、租賃方式及允許以作價出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業(yè)獲得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利，有利于企業(yè)市場化運營。二是增強政府土地資產(chǎn)撬動投資功能。通過優(yōu)化土地要素配置，以“政府出地、社會資本出資”的方式推進政府與社會合作模式發(fā)展，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，著力培育發(fā)展新動力。三是降低企業(yè)投資公共服務(wù)項目用地成本。政府以劃撥方式向企業(yè)提供土地，并非完全無償供應(yīng)，企業(yè)依法需向政府繳納土地補償、安置等相關(guān)費用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費用可能高于其他用途土地的出讓價款。為鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)項目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見》提出，對實行有償供應(yīng)的，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務(wù)項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價中的土地取得成本屬區(qū)域平均成本，與區(qū)域平均劃撥用地成本相當。這一制度安排可使企業(yè)在基本保持原有用地成本的前提下，通過有償使用，轉(zhuǎn)換權(quán)利類型，獲得更多開發(fā)、利用、經(jīng)營土地的權(quán)利。同時，支持政府以作價出資或者入股的方式向企業(yè)提供土地，由此，對政府與社會資本合作投資的項目，社會資本將不用承擔用地成本。按此思路設(shè)計的公共服務(wù)項目用地有償使用制度，企業(yè)取得土地的成本在與劃撥成本相當?shù)那疤嵯拢@得出讓土地的權(quán)利。政府則獲得在一定年期后將土地使用權(quán)收回的權(quán)利，土地供需雙方都將通過改革獲得紅利。

（二）關(guān)于完善國有企事業(yè)單位改制建設(shè)用地資產(chǎn)處置政策。為推進現(xiàn)有劃撥用地有償使用，支持國企深化改革、事業(yè)單位分類改革，《意見》提出兩條政策措施：一是對事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，可參照執(zhí)行國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置政策，即改制單位使用的原劃撥建設(shè)用地，改制后符合劃撥用地法定范圍的可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合的應(yīng)按有償使用方式進行處置，其中，對改制單位經(jīng)省級以上人民政府批準實行授權(quán)經(jīng)營的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司等企業(yè)，原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥用地，經(jīng)批準可采用國家作價出資（入股）方式進行處置。二是政府機構(gòu)、事業(yè)單位和國有獨資企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地使用權(quán)的，劃轉(zhuǎn)后符合《劃撥用地目錄》的，可直接辦理土地轉(zhuǎn)移登記手續(xù)；需有償使用的，先辦用地手續(xù)再辦土地轉(zhuǎn)移登記和變更登記手續(xù)。

（三）關(guān)于國有農(nóng)用地使用制度改革。因歷史和現(xiàn)實原因，國有農(nóng)用地的使用情況非常復(fù)雜。一是國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不清，政府與使用者、使用者與經(jīng)營者缺乏明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定，且基本屬于無償使用，無法適應(yīng)農(nóng)墾改革要求。二是使用管理政策不明，在明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，需對不同的產(chǎn)權(quán)類型的使用管理政策進行明確。三是國有農(nóng)用地生態(tài)功能突出，有償使用應(yīng)以保護優(yōu)先為原則。依據(jù)黨中央、國務(wù)院推進生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)墾改革發(fā)展的部署要求，針對國有農(nóng)用地使用管理面臨的問題，《意見》提出五條政策措施。一是明確以承包經(jīng)營以外的合法方式使用的相關(guān)國有農(nóng)用地，可根據(jù)權(quán)利取得方式的不同，參照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》有關(guān)規(guī)定，分別辦理國有農(nóng)用地劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營使用權(quán)登記手續(xù)。二是國有農(nóng)用地有償使用的范圍，嚴格限定在農(nóng)墾改革的范圍內(nèi)。三是明確農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農(nóng)用地，國家以不同方式進行土地資產(chǎn)處置后的使用管理政策。四是明確國有農(nóng)場、牧場改革國有農(nóng)用地資產(chǎn)處置權(quán)限和程序。五是明確完善國有農(nóng)用地土地等級價體系工作要求。需著重說明兩個問題：一是關(guān)于國有農(nóng)用地有償使用的范圍，鑒于國有農(nóng)用地的法律制度尚不健全，為穩(wěn)妥推進這項改革，《意見》將國有農(nóng)用地有償使用的范圍，限定在農(nóng)墾改革涉及的現(xiàn)有農(nóng)用地范圍內(nèi)。二是關(guān)于最高使用年限不得超過50年的規(guī)定，主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十七條，即確定國有荒山、荒地、荒灘給單位和個人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的，最高年限不得超過50年。

（四）關(guān)于嚴格國有土地開發(fā)利用和供應(yīng)管理。為保護生態(tài)環(huán)境，嚴格規(guī)范國有土地有償使用管理，《意見》提出四條政策措施。一是對國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止開發(fā)的區(qū)域，嚴禁以任何名義和方式供應(yīng)國有土地，用于與保護無關(guān)的建設(shè)項目。二是明確作價出資或者入股土地使用權(quán)實行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度。三是完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式。支持對工業(yè)用地采取先租后讓、租讓結(jié)合彈性年期出讓等方式供應(yīng)土地。支持以土地使用權(quán)作價出資或者入股方式供應(yīng)標準廠房、科技孵化器用地。四是對規(guī)范國有土地使用權(quán)抵押管理提出明確要求。

（五）關(guān)于協(xié)調(diào)擴大有償使用范圍與降低用地成本關(guān)系。按照《劃撥用地目錄》，大部分公共服務(wù)項目可以使用劃撥用地，為適應(yīng)公共服務(wù)供給機制的改革創(chuàng)新要求，《意見》從支持投資建設(shè)公共服務(wù)項目角度，對推動該類項目用地有償使用和降低用地成本予以了充分協(xié)調(diào)。一是拓展用地方式選擇渠道，增加政府與社會資本合作投資公共服務(wù)項目的機會，對可以使用劃撥土地的公共服務(wù)項目，允許按照企業(yè)意愿或政府與社會資本合作意愿，分別選擇劃撥、出讓、租賃或者作價出資（入股）方式供應(yīng)土地。二是規(guī)范公共服務(wù)項目有償使用價格管理。根據(jù)法律規(guī)定，政府向使用者劃撥土地可采取要求繳納補償、安置等費用或者無償兩種方式提供，對繳納費用的劃撥用地而言，因項目對應(yīng)宗地的補償、安置成本的差異，不同項目使用劃撥用地成本會存在較大差異。為鼓勵公共服務(wù)項目有償使用土地，《意見》提出，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當?shù)赝恋厝〉贸杀尽⑹袌龉┬?、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務(wù)項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價是一個區(qū)域的均衡價格，不與單宗地取得、開發(fā)等成本掛鉤，從而為企業(yè)選擇土地使用方式提供了標準，對劃撥成本高于或等于這一標準的，企業(yè)可以選擇有償方式使用土地，低于這一標準的，可以選擇劃撥方式使用土地。三是允許協(xié)議方式出讓公共服務(wù)項目用地，明確只有一個用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。