近期，省國土資源廳等8部門轉發(fā)了國土資源部等8部門《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》），并提出貫徹意見。這是國土資源部和相關部門按照黨中央、國務院推進生態(tài)文明建設總體部署，踐行五大發(fā)展理念，改革完善國有土地使用制度，發(fā)揮市場配置土地資源決定性作用的重大舉措，也是我省深入實施五大發(fā)展行動計劃促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設的迫切之舉。《意見》的實施，將促進國有土地節(jié)約集約利用、更好支撐和保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、出臺背景和過程

黨中央、國務院高度重視國有土地使用管理問題。黨的十八大將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”作為加強生態(tài)文明制度建設的重要內容。十八屆三中全會將實行資源有償使用制度納入了生態(tài)文明制度體系。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對擴大國有土地有償使用范圍提出了明確要求。2016年，國土資源部等部門通過實地調研、開展專題研究、梳理國有建設用地使用制度改革成果、分析當前國有土地使用中存在的主要問題、歸納已有研究成果、廣泛征求意見等措施，研究形成《意見》送審稿，報經(jīng)國務院審定同意后聯(lián)合印發(fā)。《意見》印發(fā)后，根據(jù)省政府領導批示及省深化改革領導小組要求，我廳認真研究貫徹落實措施，會同省發(fā)改委、財政廳、住建廳、農(nóng)委、人民銀行合肥分行、林業(yè)廳、銀監(jiān)會安徽監(jiān)管局起草了貫徹意見，并經(jīng)多次修改完善后，聯(lián)合印發(fā)。

二、重要意義

（一）擴大國有土地有償使用范圍是完善國有土地所有權實現(xiàn)方式的內在要求。國有土地屬于全民所有，既是重要的自然資源，也是重要的國家資產(chǎn)。上個世紀80年代末開始的土地使用制度改革，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國土地資源配置從“無償、無限期、無流動”的行政配置為主的方式，發(fā)展到以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主、行政配置為輔的方式。雖然這次改革取得了豐碩的成果，但其范圍僅限于國有建設用地，且不是全部，占國有土地大頭的國有農(nóng)用地仍處于“無償、無限期、無流動”的狀態(tài)，國有土地的所有者權權益沒有得到完全落實。按照中央部署，此次改革，不僅把國有土地有償使用范圍向建設用地做了延伸，而且向國有農(nóng)用地做了延伸，對深化國有土地使用制度改革具有里程碑意義。

（二）擴大國有土地有償使用范圍是促進生態(tài)文明建設的題中之義。十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，明確將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”作為加強生態(tài)文明制度建設的重要內容。三中全會首次確立了生態(tài)文明制度體系，闡述了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。中共中央國務院《關于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》（中發(fā)〔2015〕25號），進一步明確將完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍納入生態(tài)文明制度體系。

（三）擴大國有土地有償使用范圍是促進穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作的重大舉措。五中全會提出“實現(xiàn)‘十三五’時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，并將優(yōu)化土地資源配置作為培育發(fā)展新動力的重要內容。為落實這一要求，為支持投融資體制改革、國有企事業(yè)單位改革、農(nóng)墾改革，促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，《意見》在擴大國有土地有償使用范圍、完善土地有償使用制度的同時，也提出了相應的支持政策。落實這些政策，是國土資源系統(tǒng)更好、更全面落實黨中央、國務院重大決策部署的重要任務。

三、主要內容

（一）關于完善公共服務項目用地政策。根據(jù)黨的十八屆五中全會“創(chuàng)新基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式”部署，按照《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）相關規(guī)定，為擴大國有土地有償使用范圍，也未促進政府與社會資本合作投資公共服務項目，《意見》提出：對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持以作價出資或者入股的方式提供土地。三種方式不互相排斥，供需雙方可根據(jù)合作意愿予以雙向選擇，依法供應。主要有三點考慮：一是促進社會投資。按目前規(guī)定，這些領域的項目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權利受限，社會資本進入這些領域進行企業(yè)化經(jīng)營，對獲得更大的土地使用權利有客觀需求。鼓勵以出讓、租賃方式及允許以作價出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業(yè)獲得轉讓、出租、抵押的權利，有利于企業(yè)市場化運營。二是增強政府土地資產(chǎn)撬動投資功能。通過優(yōu)化土地要素配置，以“政府出地、社會資本出資”的方式推進政府與社會合作模式發(fā)展，創(chuàng)新公共服務供給機制，著力培育發(fā)展新動力。三是降低企業(yè)投資公共服務項目用地成本。政府以劃撥方式向企業(yè)提供土地，并非完全無償供應，企業(yè)依法需向政府繳納土地補償、安置等相關費用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費用可能高于其他用途土地的出讓價款。為鼓勵社會資本積極參與公共服務項目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見》提出，對實行有償供應的，市、縣政府應依據(jù)當?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價中的土地取得成本屬區(qū)域平均成本，與區(qū)域平均劃撥用地成本相當。這一制度安排可使企業(yè)在基本保持原有用地成本的前提下，通過有償使用，轉換權利類型，獲得更多開發(fā)、利用、經(jīng)營土地的權利。同時，支持政府以作價出資或者入股的方式向企業(yè)提供土地，由此，對政府與社會資本合作投資的項目，社會資本將不用承擔用地成本。按此思路設計的公共服務項目用地有償使用制度，企業(yè)取得土地的成本在與劃撥成本相當?shù)那疤嵯?，獲得出讓土地的權利。政府則獲得在一定年期后將土地使用權收回的權利，土地供需雙方都將通過改革獲得紅利。

（二）關于完善國有企事業(yè)單位改制建設用地資產(chǎn)處置政策。為推進現(xiàn)有劃撥用地有償使用，支持國企深化改革、事業(yè)單位分類改革，《意見》提出兩條政策措施：一是對事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，可參照執(zhí)行國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置政策，即改制單位使用的原劃撥建設用地，改制后符合劃撥用地法定范圍的可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合的應按有償使用方式進行處置，其中，對改制單位經(jīng)省級以上人民政府批準實行授權經(jīng)營的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司等企業(yè)，原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥用地，經(jīng)批準可采用國家作價出資（入股）方式進行處置。二是政府機構、事業(yè)單位和國有獨資企業(yè)之間劃轉國有建設用地使用權的，劃轉后符合《劃撥用地目錄》的，可直接辦理土地轉移登記手續(xù)；需有償使用的，先辦用地手續(xù)再辦土地轉移登記和變更登記手續(xù)。

（三）關于國有農(nóng)用地使用制度改革。因歷史和現(xiàn)實原因，國有農(nóng)用地的使用情況非常復雜。一是國有農(nóng)用地產(chǎn)權不清，政府與使用者、使用者與經(jīng)營者缺乏明確的產(chǎn)權關系界定，且基本屬于無償使用，無法適應農(nóng)墾改革要求。二是使用管理政策不明，在明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權關系的前提下，需對不同的產(chǎn)權類型的使用管理政策進行明確。三是國有農(nóng)用地生態(tài)功能突出，有償使用應以保護優(yōu)先為原則。依據(jù)黨中央、國務院推進生態(tài)文明建設和農(nóng)墾改革發(fā)展的部署要求，針對國有農(nóng)用地使用管理面臨的問題，《意見》提出五條政策措施。一是明確以承包經(jīng)營以外的合法方式使用的相關國有農(nóng)用地，可根據(jù)權利取得方式的不同，參照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》有關規(guī)定，分別辦理國有農(nóng)用地劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股、授權經(jīng)營使用權登記手續(xù)。二是國有農(nóng)用地有償使用的范圍，嚴格限定在農(nóng)墾改革的范圍內。三是明確農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農(nóng)用地，國家以不同方式進行土地資產(chǎn)處置后的使用管理政策。四是明確國有農(nóng)場、牧場改革國有農(nóng)用地資產(chǎn)處置權限和程序。五是明確完善國有農(nóng)用地土地等級價體系工作要求。需著重說明兩個問題：一是關于國有農(nóng)用地有償使用的范圍，鑒于國有農(nóng)用地的法律制度尚不健全，為穩(wěn)妥推進這項改革，《意見》將國有農(nóng)用地有償使用的范圍，限定在農(nóng)墾改革涉及的現(xiàn)有農(nóng)用地范圍內。二是關于最高使用年限不得超過50年的規(guī)定，主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十七條，即確定國有荒山、荒地、荒灘給單位和個人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的，最高年限不得超過50年。

（四）關于嚴格國有土地開發(fā)利用和供應管理。為保護生態(tài)環(huán)境，嚴格規(guī)范國有土地有償使用管理，《意見》提出四條政策措施。一是對國家相關法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止開發(fā)的區(qū)域，嚴禁以任何名義和方式供應國有土地，用于與保護無關的建設項目。二是明確作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度。三是完善國有建設用地供應方式。支持對工業(yè)用地采取先租后讓、租讓結合彈性年期出讓等方式供應土地。支持以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地。四是對規(guī)范國有土地使用權抵押管理提出明確要求。

（五）關于協(xié)調擴大有償使用范圍與降低用地成本關系。按照《劃撥用地目錄》，大部分公共服務項目可以使用劃撥用地，為適應公共服務供給機制的改革創(chuàng)新要求，《意見》從支持投資建設公共服務項目角度，對推動該類項目用地有償使用和降低用地成本予以了充分協(xié)調。一是拓展用地方式選擇渠道，增加政府與社會資本合作投資公共服務項目的機會，對可以使用劃撥土地的公共服務項目，允許按照企業(yè)意愿或政府與社會資本合作意愿，分別選擇劃撥、出讓、租賃或者作價出資（入股）方式供應土地。二是規(guī)范公共服務項目有償使用價格管理。根據(jù)法律規(guī)定，政府向使用者劃撥土地可采取要求繳納補償、安置等費用或者無償兩種方式提供，對繳納費用的劃撥用地而言，因項目對應宗地的補償、安置成本的差異，不同項目使用劃撥用地成本會存在較大差異。為鼓勵公共服務項目有償使用土地，《意見》提出，市、縣政府應依據(jù)當?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價是一個區(qū)域的均衡價格，不與單宗地取得、開發(fā)等成本掛鉤，從而為企業(yè)選擇土地使用方式提供了標準，對劃撥成本高于或等于這一標準的，企業(yè)可以選擇有償方式使用土地，低于這一標準的，可以選擇劃撥方式使用土地。三是允許協(xié)議方式出讓公共服務項目用地，明確只有一個用地意向者的，可以協(xié)議方式供應。