葉托、薛琬燁

華南理工大學(xué)

【導(dǎo)讀】近日，小學(xué)教材插圖丑化、核酸機(jī)構(gòu)違法造假等事件接連發(fā)生，引發(fā)公眾激烈批評(píng)。這些事件無不指向一個(gè)關(guān)鍵問題：為什么政府為實(shí)現(xiàn)公共利益而購買的公共服務(wù)，會(huì)出問題？出了問題，又該如何問責(zé)？

本文指出，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，很多人認(rèn)為政府購買公共服務(wù)能夠利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓公共服務(wù)變得更加專業(yè)、高效和靈活，乃至更加民主、可及和多樣。但政府購買公共服務(wù)并不像設(shè)想的那么完美，實(shí)際上，它不僅沒有降低，反而可能增加公共服務(wù)提供的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

作者認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)帶來三個(gè)新的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：一是市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)，公共服務(wù)市場(chǎng)通常缺乏足夠多的能提供服務(wù)的企業(yè), 難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，甚至經(jīng)常出現(xiàn)“贏者通吃”的壟斷現(xiàn)象；二是委托代理風(fēng)險(xiǎn)，由于信息不對(duì)稱，政府很難百分百確定最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)代理人，企業(yè)也很可能掩蓋對(duì)自己不利，政府不一定能發(fā)現(xiàn)其中貓膩；三是行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)，一方面，有官員借助非政府組織逃脫法律約束、過度購買換取賄賂、推卸決策失誤的責(zé)任，另一方面，那些企業(yè)也會(huì)忽視公平正義原則，對(duì)民眾隱瞞、封閉關(guān)鍵信息。

由于政府購買公共服務(wù)混淆公私界線，已無法通過傳統(tǒng)問責(zé)體系來解決責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問題，作者分析了三種不同的問責(zé)模式：控制型問責(zé)、績(jī)效型問責(zé)和關(guān)系型問責(zé)。控制型問責(zé)，重在監(jiān)控政府決策招標(biāo)和企業(yè)服務(wù)這兩方面是否合規(guī)；績(jī)效型問責(zé)，重在評(píng)估政府購買服務(wù)的實(shí)際績(jī)效；關(guān)系型問責(zé)，重在建立政府和非政府組織的信任合作關(guān)系, 以防止機(jī)會(huì)主義行為、提升服務(wù)供給質(zhì)量。現(xiàn)實(shí)中, 各級(jí)政府采取的問責(zé)模式，一般由上述三種問責(zé)混合而成, 而且混合比例會(huì)因地因時(shí)而變。

本文原載《地方財(cái)政研究》2018年第4期，原題為《政府購買公共服務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)模式》，僅代表作者本人觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。

政府購買公共服務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)模式

▍引言

很多學(xué)者認(rèn)為, 與傳統(tǒng)的方式相比, 政府購買公共服務(wù)不僅能夠利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓公共服務(wù)供給變得更加專業(yè)、高效和靈活, 而且可以通過引入社會(huì)參與機(jī)制使公共服務(wù)供給變得更加民主、可及和多樣。但是不少研究卻表明, 政府購買公共服務(wù)并不像設(shè)想的那么完美, 因?yàn)槠鋵?shí)施的過程中總是充滿了許多難以預(yù)料的困境?！靶鹿补芾怼备拍畹膭?chuàng)造者克里斯托弗·胡德曾提到, 政府購買公共服務(wù)必然面臨兩個(gè)十分棘手的挑戰(zhàn)：一是邊界問題, 即哪些公共服務(wù)的提供不應(yīng)該通過政府購買的形式；二是問責(zé)問題, 即如何確保政府購買公共服務(wù)的責(zé)任得到落實(shí)。本文之所以選擇關(guān)注政府購買公共服務(wù)的問責(zé)問題, 是因?yàn)閱栘?zé)一直被視為保護(hù)公共利益的主要機(jī)制。

問責(zé)可以被定義為一種問責(zé)主體和問責(zé)客體之間的特殊關(guān)系, 在該關(guān)系中, 問責(zé)客體有義務(wù)解釋其所作所為, 問責(zé)主體能夠予以質(zhì)疑和評(píng)判, 如果解釋無法回應(yīng)質(zhì)疑, 那么問責(zé)客體就需要承擔(dān)一定的不利后果 。在政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式中, 問責(zé)關(guān)系相對(duì)清晰, 政府是唯一的問責(zé)客體, 通過憲法、行政法等公法的嚴(yán)格約束和嚴(yán)密監(jiān)督, 使之對(duì)民眾負(fù)責(zé)。然而, 政府購買公共服務(wù)模糊了問責(zé)關(guān)系, 使傳統(tǒng)的問責(zé)體系變得不再適用。其一, 非政府組織開始與政府共同承擔(dān)公共服務(wù)供給的責(zé)任, 而責(zé)任共享非常容易導(dǎo)致責(zé)任歸屬不清、相互扯皮推諉的情況；其二, 政府不再是單純的服務(wù)生產(chǎn)者, 而兼具服務(wù)設(shè)計(jì)者、服務(wù)購買者、服務(wù)監(jiān)督者等多重身份, 這無疑增加了問責(zé)的難度；其三, 政府購買公共服務(wù)混淆了公私界線, 而傳統(tǒng)問責(zé)體系依賴的公法是建立在公私二分的基礎(chǔ)之上的。有鑒于此, 本文試圖從責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)模式兩個(gè)角度探討政府購買公共服務(wù)的問責(zé)問題。

（繼北京樸石醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)室涉嫌漏檢之后，北京金準(zhǔn)醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室也被立案?jìng)刹?，這是一周之內(nèi)第二起核檢機(jī)構(gòu)違法事件/截圖自第一財(cái)經(jīng)資訊）

▍政府購買公共服務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)新公共管理的設(shè)想, 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是最完美的問責(zé)機(jī)制, 政府購買公共服務(wù)通過分離購買方和生產(chǎn)方創(chuàng)造了一個(gè)市場(chǎng), 公共服務(wù)的生產(chǎn)者們?yōu)榱双@得購買合同不得不開展激烈的競(jìng)爭(zhēng), 由此公共服務(wù)能夠以最有效、最經(jīng)濟(jì)的方式得到提供 。然而實(shí)際上, 政府購買公共服務(wù)不僅沒有降低, 反而有可能增加公共服務(wù)提供的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。下面將從市場(chǎng)失靈、委托代理關(guān)系和行政自由裁量權(quán)濫用三個(gè)方面來分析政府購買公共服務(wù)如何帶來新的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（一）市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)

所謂的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)指的是, 由于公共服務(wù)市場(chǎng)存在失靈情況而導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)無法獲得理論預(yù)期的效果。政府購買公共服務(wù)的倡導(dǎo)者忽視了極其關(guān)鍵的一點(diǎn), 也即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠發(fā)揮問責(zé)作用的必要前提是市場(chǎng)不存在失靈問題。事實(shí)上, 按照經(jīng)典的市場(chǎng)失靈理論, 公共服務(wù)本身就是市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)之一。換言之, 正是因?yàn)楣卜?wù)是市場(chǎng)無法或難以有效提供的, 才決定交由政府來直接提供。誠然, 政府購買公共服務(wù)試圖利用公開招投標(biāo)機(jī)制創(chuàng)建出一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng), 可是由于有效市場(chǎng)的條件要求過于苛刻, 市場(chǎng)失靈現(xiàn)象并未得到根除。

從市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)來看, 公共服務(wù)市場(chǎng)通常缺乏足夠數(shù)量的服務(wù)生產(chǎn)者, 難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)。在政府購買公共服務(wù)中, 購買者只有政府一家, 其購買的服務(wù)數(shù)量也相當(dāng)有限, 根本不太可能養(yǎng)活大量的生產(chǎn)者。因此, 政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)一種“贏者通吃”現(xiàn)象：在最開始的招標(biāo)階段, 一般會(huì)有足夠多的服務(wù)生產(chǎn)者前來投標(biāo), 然而一旦某個(gè)生產(chǎn)者中標(biāo), 便很容易形成壟斷, 一則因?yàn)槠渌蟛糠稚a(chǎn)者無力維持生存而紛紛退出公共服務(wù)市場(chǎng), 二則由于中標(biāo)的生產(chǎn)者極易在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中獲得新的優(yōu)勢(shì), 比如與政府建立親密關(guān)系、技術(shù)提升、規(guī)模擴(kuò)大等。除了壟斷之外, 服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量不足也十分容易引發(fā)圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等弊端。

從服務(wù)的性質(zhì)來看, 政府向外購買的大部分公共服務(wù)屬于軟性服務(wù), 面臨產(chǎn)品難以定義和產(chǎn)出不易評(píng)估的困難。不難理解, 一個(gè)買家想要從自己新創(chuàng)建的市場(chǎng)中買到優(yōu)質(zhì)的服務(wù), 必須首先向外精確地描述自己想買什么, 并能清楚地知道自己到底買到什么。一般而言, 政府向外購買的公共服務(wù)可以分為硬性公共服務(wù)和軟性公共服務(wù)兩類。前者在購買前可以被描述清楚, 在購買后可以被精確測(cè)量質(zhì)量, 比如垃圾清理和道路建設(shè)；后者既難以在購買前被定義清晰, 也不易在購買后被準(zhǔn)確評(píng)估, 例如社區(qū)矯正與殘疾人關(guān)愛服務(wù)。國內(nèi)外的大量經(jīng)驗(yàn)和研究都表明, 由于產(chǎn)品定義和產(chǎn)出評(píng)估的難題, 政府購買硬性公共服務(wù)的成功概率相對(duì)高一些, 而政府購買軟性公共服務(wù)則更容易遭遇市場(chǎng)失靈問題。

（二）委托代理風(fēng)險(xiǎn)

委托代理風(fēng)險(xiǎn)是指, 公共服務(wù)的買賣雙方由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致了合同簽訂之前的逆向選擇和合同簽訂之后的道德風(fēng)險(xiǎn)。在政府購買公共服務(wù)中, 政府和非政府組織會(huì)簽訂一份購買合同, 詳細(xì)規(guī)定買賣雙方的義務(wù)和責(zé)任, 比如買方需要提供多少數(shù)量的服務(wù), 賣方應(yīng)該何時(shí)支付價(jià)款。但是, 合同并不能自我執(zhí)行, 作為委托方的政府需要千方百計(jì)地督促作為代理方的非政府組織按照合同要求提供公共服務(wù), 由此形成了一種典型的委托代理關(guān)系。著名的委托代理理論認(rèn)為, 任何委托代理關(guān)系都不可避免地要面對(duì)兩個(gè)相當(dāng)棘手的難題, 一是逆向選擇, 二是道德風(fēng)險(xiǎn)。

逆向選擇是由購買合同簽訂之前買賣雙方信息不對(duì)稱引起的, 又被稱為隱藏信息問題。要想政府購買公共服務(wù)取得預(yù)期效果, 政府就必須遴選出最好的服務(wù)生產(chǎn)者。然而由于服務(wù)生產(chǎn)者永遠(yuǎn)比政府要更加了解自己的信息, 因此政府無論如何努力地搜尋信息, 也難以百分百確定是否選擇了最優(yōu)質(zhì)的代理人。近年來, 各級(jí)政府經(jīng)常碰到一種與逆向選擇問題有關(guān)的情況：隨著服務(wù)生產(chǎn)者的投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)越來越豐富, 其投標(biāo)文件的編制水平也越來越高, 甚至一些服務(wù)生產(chǎn)者還會(huì)尋找專業(yè)的標(biāo)書編制公司來代寫或加工自己的投標(biāo)文件。這種信息隱瞞的情況已經(jīng)迫使政府要么投入更大的成本和更多的時(shí)間來甄別服務(wù)生產(chǎn)者提供的信息, 要么不得不與一個(gè)遠(yuǎn)離預(yù)期的服務(wù)生產(chǎn)者開展一段艱難的合作。

（在人教版數(shù)學(xué)教材引發(fā)輿論關(guān)注之后，有媒體指出該工作室并無工商登記信息/截圖自中新經(jīng)緯）

道德風(fēng)險(xiǎn)則是由購買合同簽訂之后買賣雙方信息不對(duì)稱引起的, 也被稱為隱藏行動(dòng)問題。即使政府能夠辨別出最佳的服務(wù)生產(chǎn)者, 仍然不能保證一定能購買到高品質(zhì)的公共服務(wù), 因?yàn)榉?wù)生產(chǎn)者有可能在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中向政府只傳遞對(duì)自己有利的信息, 掩蓋對(duì)自己不利的信息, 而政府不一定能夠發(fā)現(xiàn)其中的貓膩。為了防范道德風(fēng)險(xiǎn), 政府一般會(huì)通過監(jiān)控機(jī)制來獲得服務(wù)生產(chǎn)者生產(chǎn)公共服務(wù)的關(guān)鍵信息, 比如開展暗訪, 要求定期提交生產(chǎn)進(jìn)度文件和調(diào)查服務(wù)對(duì)象等。誠然, 監(jiān)控越嚴(yán)密, 道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率也越低。不過, 加強(qiáng)監(jiān)控會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)相當(dāng)麻煩的弊端：一是監(jiān)控是要支付成本的, 監(jiān)控越嚴(yán)密, 成本也越高, 從而有可能抵消政府購買公共服務(wù)的正面效應(yīng)；二是監(jiān)控太嚴(yán)意味著政府過多地干預(yù)了服務(wù)生產(chǎn)者的行為, 進(jìn)而有可能導(dǎo)致委托人和代理人的界線消失, 也即普遍存在的“從伙伴變成伙計(jì)”現(xiàn)象。

（三）行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)

行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)指的是這樣一種情況, 即政府購買公共服務(wù)賦予了政府和非政府組織大量的行政自由裁量權(quán), 這些行政自由裁量權(quán)是保證非政府組織靈活性的必要條件, 卻也同時(shí)給政府和非政府組織提供了濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。政府購買公共服務(wù)的倡導(dǎo)者總是認(rèn)為, 決策與執(zhí)行之間有著清晰的區(qū)別。具體來說就是, 作為買方的政府作出公共服務(wù)生產(chǎn)的決策, 而作為賣方的非政府組織僅僅執(zhí)行前者的決策。但是在實(shí)踐中, 決策與執(zhí)行之間的分界線是十分模糊的。當(dāng)政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能外包給非政府組織的時(shí)候, 同時(shí)也把部分的行政自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)交了出去。一旦政府與非政府組織共享了公共服務(wù)供給中的行政自由裁量權(quán), 權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)也就提高了。

從政府的角度來看, 行政自由裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)主要表現(xiàn)。一是“逃脫約束”。通常來說, 政府的行為是受到憲法、行政法等公法的強(qiáng)有力約束的, 比如遵守嚴(yán)格的程序性規(guī)則。但在政府購買公共服務(wù)中, 政府巧妙地借助非政府組織擺脫了公法約束。二是“過度購買”。如果在政府監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下推行政府購買公共服務(wù), 一些自私自利的政府官員將會(huì)利用購買合同來換取服務(wù)生產(chǎn)者的賄賂。為了獲得更多的賄賂, 這些官員可能會(huì)把很多原本不適合外包的公共服務(wù)也外包出去。三是“推卸責(zé)任”。在政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)之時(shí), 責(zé)任歸屬非常清晰, 政府是唯一的問責(zé)對(duì)象。然而, 在政府購買公共服務(wù)之后, 政府很容易將自己的決策失誤歸咎于非政府組織的執(zhí)行不力。

從非政府組織的角度來看, 承包公共服務(wù)生產(chǎn)讓非政府組織獲得了部分行政自由裁量權(quán), 而這些權(quán)力的濫用風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面, 在政府購買公共服務(wù)中, 政府與非政府組織之間的合作關(guān)系建立在合同的基礎(chǔ)之上, 因而非政府組織更多考慮的是達(dá)成合同規(guī)定的具體任務(wù) (比如服務(wù)對(duì)象的數(shù)量) , 而非確保行政自由裁量權(quán)的使用符合公平正義的原則 (比如在資源有限的情況下, 為什么A得到了服務(wù), 而具有類似條件的B卻沒有) 。另一方面, 與非政府組織簽訂購買合同的是政府而非民眾, 因此非政府組織沒有義務(wù)主動(dòng)向民眾告知公共服務(wù)生產(chǎn)的過程和績(jī)效, 民眾也無法直接向非政府組織獲取這些信息。在信息不公開的情況下, 行政自由裁量權(quán)無疑存在相當(dāng)高的濫用風(fēng)險(xiǎn)。

▍政府購買公共服務(wù)的問責(zé)模式

面對(duì)政府購買公共服務(wù)可能出現(xiàn)的諸多責(zé)任風(fēng)險(xiǎn), 政府可以采用三種不同的問責(zé)模式進(jìn)行控制, 也即控制型問責(zé)模式、績(jī)效型問責(zé)模式和關(guān)系型問責(zé)模式。這三種問責(zé)模式遵循著不一樣的邏輯, 其特征具有明顯的差異。表1從問責(zé)關(guān)系、問責(zé)焦點(diǎn)和問責(zé)手段三個(gè)維度描述和區(qū)分了上述三種問責(zé)模式, 其中, 問責(zé)關(guān)系的維度關(guān)注“憑何問責(zé)”；問責(zé)焦點(diǎn)的維度關(guān)注“何處問責(zé)”；問責(zé)手段的維度關(guān)注“如何問責(zé)”。

（一）控制型問責(zé)模式

不少文獻(xiàn)都錯(cuò)誤地認(rèn)為, 控制型問責(zé)模式只適用于政府直接提供公共服務(wù), 績(jī)效型問責(zé)模式只適用于政府購買公共服務(wù), 相互之間不能對(duì)調(diào)。可是在實(shí)踐中, 績(jī)效型問責(zé)模式經(jīng)常被運(yùn)用到政府直接提供公共服務(wù)中, 例如大部分的政務(wù)大廳都會(huì)收集服務(wù)對(duì)象對(duì)窗口人員的滿意度。同樣的, 控制型問責(zé)模式也時(shí)常被運(yùn)用于政府購買公共服務(wù), 比如很多購買社工服務(wù)的合同會(huì)嚴(yán)格規(guī)定社工的投入數(shù)量。實(shí)際上, 控制型問責(zé)模式在確保政府購買公共服務(wù)的問責(zé)性中一直發(fā)揮著舉足輕重的作用。

在問責(zé)關(guān)系方面, 控制型問責(zé)模式秉持運(yùn)用約束性規(guī)則對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行問責(zé)的理念。一般來說, 控制型問責(zé)模式的具體實(shí)施包括三個(gè)步驟, 首先針對(duì)政府如何購買公共服務(wù)與非政府組織如何生產(chǎn)公共服務(wù)作出一系列詳細(xì)而清晰的約束性規(guī)則, 然后根據(jù)這些規(guī)則來嚴(yán)密監(jiān)控政府和非政府組織在政府購買公共服務(wù)中的實(shí)際行為, 最后依據(jù)監(jiān)控到的違規(guī)情況予以相應(yīng)的問責(zé)。作為控制型問責(zé)模式的核心要件, 規(guī)則通?？梢杂袃煞N類型：一是行為規(guī)則, 用于規(guī)范政府和非政府組織的行為, 比如禁止假公濟(jì)私；二是技術(shù)規(guī)則, 用于規(guī)定它們?nèi)绾瓮瓿扇蝿?wù), 例如設(shè)置垃圾處理的基本流程。

在問責(zé)焦點(diǎn)方面, 控制型問責(zé)模式往往將注意力聚焦在兩個(gè)領(lǐng)域。第一個(gè)領(lǐng)域是政府購買公共服務(wù)的購買決策和招標(biāo)過程, 其約束性規(guī)則主要由政府的財(cái)政部門具體制定。我國財(cái)政部明確要求政府購買公共服務(wù)的招標(biāo)過程必須嚴(yán)格按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行, 并出臺(tái)過《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等文件來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的決策行為。第二個(gè)領(lǐng)域是非政府組織生產(chǎn)公共服務(wù)的投入和過程, 其約束性規(guī)則一般會(huì)在購買合同中予以規(guī)定。在投入方面, 購買合同通常會(huì)明確規(guī)定工作人員數(shù)量、設(shè)備數(shù)量、場(chǎng)地面積和服務(wù)時(shí)間等, 而在過程方面, 購買合同則會(huì)詳細(xì)陳述公共服務(wù)的具體生產(chǎn)方式和限定服務(wù)對(duì)象的主要特征。

在問責(zé)手段方面, 控制型問責(zé)模式主要使用合規(guī)監(jiān)控。所謂合規(guī)監(jiān)控指的是, 根據(jù)既定的規(guī)則, 對(duì)與政府購買公共服務(wù)相關(guān)的行為進(jìn)行審查, 并設(shè)法糾正偏差行為。合規(guī)監(jiān)控的目的在于保證政府購買公共服務(wù)的相關(guān)行為符合一些提前設(shè)定的規(guī)則。為了達(dá)到該目的, 合規(guī)監(jiān)控必須有效地開展兩類活動(dòng), 一是運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)、實(shí)地督察、書面匯報(bào)、受理舉報(bào)等工具獲取公共服務(wù)購買方和生產(chǎn)方行為是否合規(guī)的信息, 二是在發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為之后, 利用警告、懲罰、解除合同、訴諸司法等手段予以及時(shí)糾正。

（二）績(jī)效型問責(zé)模式

大多數(shù)政府購買公共服務(wù)的倡導(dǎo)者都認(rèn)同, 績(jī)效型問責(zé)模式比控制型問責(zé)模式更加適合政府購買公共服務(wù)。根據(jù)他們的設(shè)想, 政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)提供之中, 而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與績(jī)效型問責(zé)有著天然的親和性。這種親和性體現(xiàn)在, 要想充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的積極作用, 就必須將問責(zé)的關(guān)注點(diǎn)落在公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果, 并讓公共服務(wù)生產(chǎn)者在生產(chǎn)投入和生產(chǎn)過程中擁有更多的自主決策權(quán)。足夠的自主決策權(quán)不僅有助于激發(fā)服務(wù)生產(chǎn)者的創(chuàng)新活力, 而且可以促使服務(wù)生產(chǎn)者把更多的精力放在服務(wù)生產(chǎn)而非應(yīng)付監(jiān)控之上。

對(duì)于“憑何問責(zé)”的問題, 績(jī)效型問責(zé)模式重視公共服務(wù)生產(chǎn)的最終結(jié)果, 主張運(yùn)用績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購買公共服務(wù)的問責(zé)。按照該問責(zé)模式的邏輯, 特定的投入和過程不一定會(huì)導(dǎo)致特定的結(jié)果, 而政府購買公共服務(wù)的目的至始至終都是獲得預(yù)期的結(jié)果———特定數(shù)量和品質(zhì)的公共服務(wù), 因此政府購買公共服務(wù)的問責(zé)必須堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。站在結(jié)果的角度, 就需要首先在購買合同中設(shè)置清晰的績(jī)效目標(biāo)與相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn), 然后在購買之后對(duì)績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成情況進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)量和評(píng)價(jià), 并將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲措施相掛鉤。

對(duì)于“何處問責(zé)”的問題, 績(jī)效型問責(zé)模式傾向于關(guān)注政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)出 (outputs) 和成效 (outcomes) 。產(chǎn)出指的是, 政府購買公共服務(wù)帶來的直接結(jié)果, 即承包商生產(chǎn)的服務(wù)。通常來說, 產(chǎn)出可以用數(shù)字進(jìn)行描述, 比如向20名失業(yè)人員提供了就業(yè)培訓(xùn)。而成效可以定義為, 產(chǎn)出對(duì)服務(wù)對(duì)象或社會(huì)事務(wù)造成的各種長(zhǎng)期影響。有的成效可以用數(shù)字描述, 例如就業(yè)培訓(xùn)使5名失業(yè)人員再就業(yè)；有的則難以量化測(cè)量, 比如借書服務(wù)養(yǎng)成了社區(qū)居民的閱讀習(xí)慣。依據(jù)績(jī)效型問責(zé)模式的理念, 政府和非政府組織在簽訂購買合同時(shí), 應(yīng)該盡量將產(chǎn)出和成效而非投入和過程描述清楚, 并列出可測(cè)量的評(píng)估指標(biāo)。

對(duì)于“如何問責(zé)”的問題, 績(jī)效型問責(zé)模式最倚重的工具就是績(jī)效評(píng)估。為了讓公共服務(wù)承包商獲得比較靈活的決策自主權(quán), 績(jī)效型問責(zé)模式主張放松對(duì)投入和過程的監(jiān)控；為了保證決策自主權(quán)用于改進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn), 績(jī)效型問責(zé)模式又非常注重運(yùn)用績(jī)效評(píng)估這一工具。所謂的績(jī)效評(píng)估指的是, 根據(jù)購買合同規(guī)定的評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)出和成效進(jìn)行達(dá)成度的測(cè)評(píng)。在績(jī)效型問責(zé)模式下, 問責(zé)是以績(jī)效評(píng)估結(jié)果為依據(jù)的。如果結(jié)果不佳, 政府購買公共服務(wù)就會(huì)被放棄；如果結(jié)果良好, 就可以繼續(xù)進(jìn)行；如果結(jié)果一般, 便需要予以相應(yīng)的改進(jìn)。

（三）關(guān)系型問責(zé)模式

除了控制型和績(jī)效型這兩種正式的問責(zé)模式之外, 政府購買公共服務(wù)還可以采用一種非正式的問責(zé)模式, 即關(guān)系型問責(zé)模式。關(guān)系型問責(zé)模式的支持者認(rèn)為, 單單依靠正式合同的理性規(guī)劃, 并不足以保證政府購買公共服務(wù)的問責(zé)性, 一則由于任何合同都不可能對(duì)所有未來可能發(fā)生的情況作出明確的規(guī)定, 二則因?yàn)楹贤芾砭氰偳对趶?fù)雜的社會(huì)關(guān)系之中的。故而, 在作為委托方的政府和作為承包方的非政府組織之間建立和維護(hù)一種相互依賴和相互信任的合作關(guān)系, 可以起到防止機(jī)會(huì)主義行為和提升服務(wù)供給質(zhì)量的問責(zé)作用 。

在問責(zé)關(guān)系方面, 關(guān)系型問責(zé)模式側(cè)重通過建立良好的信任關(guān)系來確保政府購買公共服務(wù)的問責(zé)性。這背后的邏輯是, 良好的信任關(guān)系能夠讓買方和賣方形成一種關(guān)于政府購買公共服務(wù)的共同預(yù)期, 而這種共同的預(yù)期恰恰可以推動(dòng)雙方主動(dòng)共享愿景、信息和資源, 積極協(xié)商解決合同履行中出現(xiàn)的爭(zhēng)議與問題, 從而有利于破除政府購買公共服務(wù)的各種責(zé)任風(fēng)險(xiǎn), 尤其是逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。與關(guān)系型問責(zé)模式的這種邏輯不同, 控制型和績(jī)效型問責(zé)模式都是建立在低信任的基礎(chǔ)之上的, 非常強(qiáng)調(diào)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) (規(guī)則或指標(biāo)) 的清晰性和獎(jiǎng)懲措施的嚴(yán)厲性。

在問責(zé)焦點(diǎn)方面, 關(guān)系型問責(zé)模式著眼于政府和非政府組織的信任關(guān)系。對(duì)于關(guān)系型問責(zé)模式來講, 無論是監(jiān)控投入和過程, 還是評(píng)估產(chǎn)出和成效, 都不如維護(hù)信任關(guān)系在問責(zé)中的重要作用。在政府購買公共服務(wù)中, 信任關(guān)系可以來源于三個(gè)方面：一是基于合同的信任, 即相信合作雙方不會(huì)無故違反合同規(guī)定, 二是基于能力的信任, 即相信合作雙方有能力達(dá)到對(duì)方的期許, 三是基于善意的信任, 即相信合作雙方會(huì)將共同的利益放在優(yōu)先位置。一般來說, 這些信任關(guān)系非常難以建立和維系, 卻極其容易遭到破壞。

在問責(zé)手段方面, 關(guān)系型問責(zé)模式主要運(yùn)用溝通協(xié)商而非制裁威脅的手段。控制型問責(zé)模式的合規(guī)監(jiān)控與績(jī)效型問責(zé)模式的績(jī)效評(píng)估, 都是直接以制裁威脅作為強(qiáng)大后盾的, 而關(guān)系型問責(zé)模式的溝通協(xié)商則是以珍惜信任關(guān)系作為支撐的。關(guān)系型問責(zé)模式對(duì)溝通協(xié)商手段的依賴可以體現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)的每個(gè)主要階段。在合同簽訂階段, 合作雙方既一起協(xié)商制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 也不追求標(biāo)準(zhǔn)的精確性；在合同履行階段, 合作雙方總是極力避免陷入嚴(yán)格審查和應(yīng)付審查的敵對(duì)情境, 而是通過平等協(xié)商和自由交流來解決合同履行中出現(xiàn)的種種問題；在合同驗(yàn)收階段, 合作雙方致力于建立長(zhǎng)期持久的合作關(guān)系。

▍結(jié)語

傳統(tǒng)的公共服務(wù)問責(zé)體系以公私二分原則為基礎(chǔ), 適用的前提為政府是唯一的公共服務(wù)提供者。然而, 政府購買公共服務(wù)將非政府組織引入了公共服務(wù)的供給系統(tǒng)中, 并讓其扮演了十分重要的生產(chǎn)者角色, 由此沖擊了公私二分原則, 帶來了諸多新的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。本文從市場(chǎng)失靈、委托代理關(guān)系和行政自由裁量權(quán)濫用三個(gè)方面深入探究了政府購買公共服務(wù)可能產(chǎn)生的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn), 其中市場(chǎng)失靈側(cè)重經(jīng)濟(jì)視角, 委托代理關(guān)系側(cè)重組織視角, 行政自由裁量權(quán)濫用側(cè)重政治視角。為了應(yīng)對(duì)這些棘手的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn), 政府可以運(yùn)用控制型、績(jī)效型和關(guān)系型三種問責(zé)模式對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行問責(zé)。這三種模式具有各不相同的邏輯, 可以從問責(zé)關(guān)系、問責(zé)焦點(diǎn)和問責(zé)手段三個(gè)維度進(jìn)行區(qū)分。當(dāng)然, 這三種模式屬于韋伯所說的“理想類型”。在現(xiàn)實(shí)中, 各級(jí)政府采取的問責(zé)模式一般由上述三種問責(zé)模式混合而成, 而且混合比例會(huì)因地因時(shí)而變。