——淺析《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》
經(jīng)過多次征求意見，《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）終于“千呼萬喚始出來”。作為時(shí)隔多年出臺(tái)的又一法定政府采購(gòu)采購(gòu)方式，框架協(xié)議將為小額零星采購(gòu)市場(chǎng)帶來哪些變化？征集人將面臨哪些挑戰(zhàn)？本文將帶著這些問題解讀110號(hào)令，并探討集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)未來將如何做好小額零星采購(gòu)工作。第一，填補(bǔ)法律空白，讓小額零星采購(gòu)有法可依。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十六條提到，政府采購(gòu)方式包括“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。2014年，財(cái)政部印發(fā)的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。之前的法定政府采購(gòu)方式僅針對(duì)單一標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目。而110號(hào)令的出臺(tái)，填補(bǔ)了多標(biāo)的入圍采購(gòu)項(xiàng)目的法律空白，為小額零星采購(gòu)活動(dòng)提供了法律依據(jù)和程序指導(dǎo)。第二，規(guī)范了政府采購(gòu)執(zhí)行方式，定點(diǎn)采購(gòu)即將退出政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的舞臺(tái)。110號(hào)令出臺(tái)前，為了滿足廣大采購(gòu)人小額零星采購(gòu)的需求，各地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)不同品目的特點(diǎn)分別采取了多種采購(gòu)執(zhí)行方式，主要包括以下幾種：一是淘汰入圍產(chǎn)品的協(xié)議供貨方式，該方式適合各類貨物類采購(gòu)項(xiàng)目；二是供應(yīng)商資格入圍的定點(diǎn)采購(gòu)方式，該方式多適用于服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目，例如，汽車維修和定制家具等；三是電子賣場(chǎng)（網(wǎng)上商城或電子集市）方式，即供應(yīng)商（電商）資格入圍后，再根據(jù)預(yù)先確定的規(guī)則上架商品，該方式多適用于采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的信息類產(chǎn)品或需求零散的辦公用品等。以上幾種采購(gòu)執(zhí)行方式并沒有法定地位，是實(shí)踐部門憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷打磨出的做法。110號(hào)令的出臺(tái)，將結(jié)束現(xiàn)行小額零星采購(gòu)的亂象，統(tǒng)一入圍方式和征集程序，如第六條明確提出，“應(yīng)當(dāng)有明確的采購(gòu)標(biāo)的和定價(jià)機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法”，這意味著只劃定供貨范圍的定點(diǎn)采購(gòu)不再合規(guī)，退出政府采購(gòu)貨物和服務(wù)市場(chǎng)。第三，兩段式程序，理清各角色權(quán)責(zé)。不同于公開招標(biāo)等單一標(biāo)的采購(gòu)方式“一單一招”，框架協(xié)議采購(gòu)具有以下三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是多頻次、小額度。若在執(zhí)行周期內(nèi)交易頻繁，可能出現(xiàn)的各類履約問題就會(huì)增多，出現(xiàn)糾紛時(shí)該如何處理，就要事先了解各方權(quán)責(zé)是否明晰。二是程序分為兩段式，且執(zhí)行周期長(zhǎng)?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)從征集到執(zhí)行一般超過一年。征集入圍供應(yīng)商階段的時(shí)間雖短于確定成交供應(yīng)商階段，但其重要性卻高于后者。因?yàn)椋雵Y(jié)果和規(guī)則的設(shè)定直接決定了后續(xù)第二階段的執(zhí)行效果。三是涉及主體多且訴求不一。從110號(hào)令第二條框架協(xié)議的定義可知，整個(gè)執(zhí)行周期涉及征集人（集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位）、入圍供應(yīng)商（生產(chǎn)廠商）、使用人（采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象）和成交供應(yīng)商（代理商）。其中，征集人和入圍供應(yīng)商通過簽訂“框架協(xié)議”明晰權(quán)責(zé)；使用人和成交供應(yīng)商則通過簽署合同文本完成真實(shí)交易；入圍供應(yīng)商與代理商通過“在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名單”確定委托代理關(guān)系；對(duì)于通過入圍供應(yīng)商形成間接合作的征集人和代理商之間的權(quán)責(zé)，110號(hào)令第十六條特別賦予了征集人“組織落實(shí)框架協(xié)議的履行”的管理職責(zé)。第一，采購(gòu)需求的確定，既要競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)又要講求績(jī)效。確定框架協(xié)議采購(gòu)需求是整個(gè)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目的起點(diǎn)。正所謂好的起點(diǎn)是成功的一半，采購(gòu)需求直接決定了征集階段競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)和使用人的可采購(gòu)范圍及成交價(jià)格。因此，110號(hào)令特別單列兩條采購(gòu)需求相關(guān)內(nèi)容，“確定框架協(xié)議采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查，聽取采購(gòu)人、供應(yīng)商和專家等意見”，并提出采購(gòu)需求應(yīng)符合的規(guī)定。首先，應(yīng)“滿足采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象實(shí)際需要”。征集人應(yīng)充分考慮使用人的應(yīng)用場(chǎng)景，保證使用人能夠在入圍商品中找到符合實(shí)際需要的標(biāo)的。以中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心為例，除行政辦公外，需求調(diào)研還應(yīng)積極聽取醫(yī)院、高校和科研院所等采購(gòu)人的意見和建議，專門設(shè)置相應(yīng)采購(gòu)包以滿足其實(shí)際需要。其次，采購(gòu)需求應(yīng)平衡入圍階段競(jìng)爭(zhēng)與成交階段產(chǎn)品豐富度。為鼓勵(lì)供應(yīng)商在第一階段充分競(jìng)爭(zhēng)，110號(hào)令第二十四條明確，“對(duì)貨物項(xiàng)目每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)”。在此規(guī)則下，假設(shè)2022年度中央國(guó)家機(jī)關(guān)臺(tái)式計(jì)算機(jī)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)置5個(gè)采購(gòu)包，每包有10家生產(chǎn)廠商參與分別用一個(gè)產(chǎn)品響應(yīng)，若淘汰比例為20%，則入圍產(chǎn)品最多為40款產(chǎn)品；若加大競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置淘汰比例為40%，則入圍產(chǎn)品最多為30款產(chǎn)品。但實(shí)際上，2021年度中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)臺(tái)式計(jì)算機(jī)成交量過百的產(chǎn)品就有78款。如果要盡量滿足采購(gòu)人多場(chǎng)景需求，就要在第一階段多設(shè)置采購(gòu)包，這樣生產(chǎn)廠商可響應(yīng)的產(chǎn)品更多，但競(jìng)爭(zhēng)也相對(duì)減弱。因此，入圍階段競(jìng)爭(zhēng)與成交階段產(chǎn)品豐富度會(huì)互相掣肘，需要征集找到較合理的平衡點(diǎn)。再其次，要確定技術(shù)需求標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)分包。110號(hào)令明確了框架協(xié)議采購(gòu)“確定第一階段入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法”且“有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特別要求的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法，其他項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用價(jià)格優(yōu)先法”。以往征集階段常用的綜合打分（含主觀分）、價(jià)格談判、資質(zhì)入圍都不再合規(guī)，只能為確定統(tǒng)一技術(shù)、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)后，各廠商之間比價(jià)格。如果設(shè)置技術(shù)門檻過低，可能導(dǎo)致高端產(chǎn)品因價(jià)格高被淘汰，使用人高端需求無法滿足；設(shè)置技術(shù)門檻過高而預(yù)算不足，則可能導(dǎo)致該包廢標(biāo)；設(shè)置技術(shù)需求不夠清晰，可能有供應(yīng)商鉆空子，導(dǎo)致A類產(chǎn)品與B類產(chǎn)品一起競(jìng)爭(zhēng)，“劣幣驅(qū)逐良幣”；設(shè)置技術(shù)、服務(wù)需求不夠全面，可能造成使用人與入圍供應(yīng)商在確定成交供應(yīng)商階段互相扯皮等?？傊?，規(guī)則越簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)體系越單一，對(duì)技術(shù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求就越高。最后，部分品目需考慮全生命周期成本和履約變量。110號(hào)令第二十六條提到“對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商同時(shí)對(duì)三年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)”。該項(xiàng)內(nèi)容考慮到了諸如打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、多功能一體機(jī)等耗材變動(dòng)成本較高的產(chǎn)品的全生命周期成本，是對(duì)近年來采購(gòu)人反映較集中的耗材貴問題的回應(yīng)。通過在第一階段綁定主機(jī)與耗材，防止供應(yīng)商低價(jià)入圍主機(jī)而在第二階段利用高價(jià)耗材賺取超額利潤(rùn)。類似的還有空調(diào)、服務(wù)器等固定主機(jī)與多配件的產(chǎn)品組合，只有當(dāng)使用人實(shí)際采購(gòu)時(shí)才能確定配件的種類和數(shù)量等履約變量。由于各個(gè)品目主機(jī)與耗材或配件的價(jià)格比例不一，因此征集人在設(shè)置耗材或配件的價(jià)格權(quán)重時(shí)，應(yīng)充分考慮供應(yīng)商響應(yīng)情況，避免出現(xiàn)耗材或配件價(jià)格畸高畸低。第二，供應(yīng)商管理要兼顧公平與效率。一是明確“紅線”碰不得。110號(hào)令第十九條指出了取消入圍資格的情形，即供應(yīng)商決不能碰的“紅線”，包括入圍階段“惡意串通”和“提供虛假材料”謀取入圍的，也包括在確定成交供應(yīng)商階段不履約的情形，確保供應(yīng)商在公開公平公正的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。二是“紅線”以內(nèi)鼓勵(lì)供應(yīng)商追求效率。一方面，鼓勵(lì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。除直接選定外，在確定成交供應(yīng)商階段引入二次競(jìng)價(jià)，鼓勵(lì)代理商直接競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格。根據(jù)中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采購(gòu)人通過比價(jià)和反拍等二次競(jìng)價(jià)方式采購(gòu)的平均節(jié)約率達(dá)11.3%。第三十七條還發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，刺激已入圍供應(yīng)商保持競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。另一方面，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。110號(hào)令明確要求“建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制”，鼓勵(lì)入圍供應(yīng)商持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系的設(shè)置對(duì)征集人也是一大挑戰(zhàn)：采購(gòu)人參與評(píng)價(jià)的積極性不高，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要依賴系統(tǒng)記錄的客觀數(shù)據(jù)和采購(gòu)人申訴“黑名單”；供應(yīng)商規(guī)模從小微企業(yè)到世界500強(qiáng)不等，交易量也跨度較大，如何全面反映一個(gè)供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立要求很高。第三，信息系統(tǒng)既要有用又要好用。根據(jù)框架協(xié)議采購(gòu)執(zhí)行周期長(zhǎng)、涉及主體多和多頻次、小額度的特點(diǎn)，可以推測(cè)出一個(gè)框架協(xié)議執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生大量交易且交易時(shí)間隨機(jī)和交易地點(diǎn)范圍廣。以中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)為例，自2020年1月16上線以來，日均訪問量過10萬，已有遍布全國(guó)的六千余個(gè)供應(yīng)商為近萬家采購(gòu)單位提供了貨物和服務(wù)，完成訂單超過20萬個(gè)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)額77.34億元，如果沒有強(qiáng)有力的信息系統(tǒng)根本無法支撐如此大規(guī)模的交易。110號(hào)令是首個(gè)明確要求實(shí)行電子化的法定采購(gòu)方式，即“框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)” 。一個(gè)好的信息系統(tǒng)應(yīng)該在保證能用的基礎(chǔ)上盡可能地好用，就框架協(xié)議而言，主要應(yīng)具備以下三類功能。一是征集入圍供應(yīng)商階段，確保征集程序合規(guī)、順暢。例如，參照公開招標(biāo)流程開發(fā)，且適應(yīng)多家供應(yīng)商多個(gè)產(chǎn)品入圍，為保證供應(yīng)商響應(yīng)產(chǎn)品與入圍后上架展示商品完全一致，應(yīng)打通評(píng)審系統(tǒng)與交易系統(tǒng)；能夠?qū)崿F(xiàn)線上簽署框架協(xié)議，且生產(chǎn)電子檔案；支持公示包含詳細(xì)技術(shù)規(guī)格或者服務(wù)內(nèi)容的入圍產(chǎn)品信息。二是確定成交供應(yīng)商階段，確保交易過程完整、靈活。支持采購(gòu)人下單、生成政府采購(gòu)憑證、合同簽署、售后管理（退換貨）、申訴糾紛、雙方評(píng)價(jià)等；采購(gòu)過程全程留痕，隨時(shí)備查；主機(jī)與配件相關(guān)聯(lián)，方便采購(gòu)人一筆訂單一個(gè)合同完成同類別產(chǎn)品采購(gòu)；支持直接選定、二次競(jìng)價(jià)和順序輪候等多種交易方式，且能夠及時(shí)逐筆發(fā)布成交結(jié)果公告。三是延展服務(wù)。為采購(gòu)人提供分級(jí)管理權(quán)限，協(xié)助采購(gòu)環(huán)節(jié)嵌入本單位或多層級(jí)單位內(nèi)控流程，提供采購(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，提供價(jià)格監(jiān)測(cè)與采購(gòu)預(yù)警功能，輔助采購(gòu)人采購(gòu)前編制預(yù)算、采購(gòu)中選擇成交供應(yīng)商、采購(gòu)后統(tǒng)計(jì)分析成交偏差訂單；為入圍廠商提供管理代理商權(quán)限，增加產(chǎn)品銷售統(tǒng)計(jì)功能，開通店鋪功能等；為征集人提供多維度統(tǒng)計(jì)分析功能，為下一次框架協(xié)議采購(gòu)需求調(diào)研提供數(shù)據(jù)支撐，提供自動(dòng)記錄供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)及排序功能，具備可擴(kuò)展性等。框架協(xié)議涉及主體多，就意味著征集人作為第一階段的征集主體和第二階段的管理主體會(huì)在整個(gè)執(zhí)行周期持續(xù)接受來自使用人、入圍供應(yīng)商、代理商以及政府采購(gòu)監(jiān)管部門、審計(jì)、巡視等關(guān)于需求實(shí)現(xiàn)、執(zhí)行效果和政府采購(gòu)程序等多維度的考核。這既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，因此，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)下一步要結(jié)合以往豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力打造框架協(xié)議電子化平臺(tái)，為采購(gòu)人和供應(yīng)商提供合規(guī)、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）
公安部備案號(hào)：皖公網(wǎng)安備34070202000509號(hào) 